II SA/Po 938/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...].08. 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania nr [...] z dnia [...] 04.2008r. (znak [...] ) II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu wpisu /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska II SA/Po 938/08 Uzasadnienie Dnia [...] października 2007r. do Urzędu Miasta w P. wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii stacjonarnej "A" S.A, technologia "B", składającej się z masztów z antenami sektorowymi i radioliniowymi, urządzeń telekomunikacyjnych, umieszczonych w kontenerze na dachu. Wnioskodawcę określono początkowo jako "C" spółka z o.o. w B.. Oznaczenie to zostało skreślone, poczym wpisano jako inwestora "A" SA w W., a także ""C"" spółkę z o.o. w P.. Do wniosku dołączono mapę zasadniczą z zakreślonym obszarem inwestycji. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych doręczono spółce z o.o. "C" w P.. Zażądano oryginału pełnomocnictwa udzielonego G. M. do reprezentowania spółki "A", wypis z Krajowego Rejestru dla "C", kopię mapy zasadniczej w skali 1: 500 z zaznaczoną lokalizacją wnioskowanej inwestycji, gabaryty inwestycji. W odpowiedzi nadesłano pełnomocnictwo dla A. W. od Zarządu spółki "A", Zarządu spółki "C" z siedzibą w B., rysunki obrazujące planowaną inwestycję, odpis z Krajowego Rejestru Sądowego dla spółki "C" w B., pełnomocnictwo dla G. M. od Zarządu spółki "A" SA w W.. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a także w dokumencie obwieszczenia inwestora określono jako "C" spółka z o.o. w B.. Dnia [...] lutego 2008r. Prezydent Miasta P. postanowieniem dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie Zagrożonych Promieniowaniem Elektromagnetycznym w P.. Dnia 20 marca 2008r. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] ( znak [...]) ustalił lokalizację celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii stacjonarnej "A" SA w technologii "B", składającej się z masztów z antenami sektorowymi i radioliniowymi z urządzeniem telekomunikacyjnym umieszczonym w kontenerze na dachu budynku biurowego, położonego na działce nr [...] w P. przy ulicy P.. Jako inwestora wskazano "A" SA w W.. W zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi zaznaczono w decyzji, że w przypadku, gdy inwestycja, dla której wydano niniejszą decyzję należy do przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko lub może znacząca oddziaływać na obszar Natura 2000, inwestor winien wystąpić o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, którą następnie winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W raporcie oddziaływania na środowisko należy zwrócić szczególną uwagę na bliskie sąsiedztwo zabudowy zarówno jedno jak i wielorodzinnej. Do decyzji załączono mapę zasadniczą o skali 1:500 z wyrysowanym obszarem inwestycji. Dnia [...] kwietnia 2008r. sporządzono obwieszczenie, w nagłówku którego zaznaczono, że dotyczy ono wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W jego treści zaś zawiadamia się, że wydano decyzję Prezydenta Miasta P. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zawarto w nim informację, iż powyższą decyzję wydano na wniosek "A" SA. Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyło "X" z siedzibą w P. oraz M. H.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu powyższych odwołań decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. ( znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] kwietnia 2008r. Podniosło, iż w sprawie nie dopatrzono się naruszenia normy art. 10 kpa. albowiem skarżąca brała udział w postępowaniu. Zdaniem organu skarżąca nie sprecyzowała jakich okoliczności nie wyjaśniono przed organem I instancji. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji należy uznać za odpowiadające wymogom. Nie sposób też zgodzić się zdaniem organu II instancji z zarzutem pominięcia rozważań co do wpływu inwestycji na środowisko. W istocie bowiem organ I instancji odniósł się do tego rodzaju oddziaływań w pkt. II skarżonej decyzji. Podkreślić należy, że problematyka ochrony środowiska rozważana jest na etapie pozwolenia na budowę, które poprzedza postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach wpływu inwestycji na środowisko. Rozważania w zakresie ochrony osób trzecich zawarte zostały w pkt. IV decyzji. Kwestie ewentualnych wywłaszczeń nie podlegają badaniu w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta P. zwrócił uwagę na fakt, że planowana inwestycja ma zostać posadowiona w sąsiedztwie licznego budownictwa mieszkaniowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, iż rację miał organ I instancji odmawiając "X" przedstawienia w formie graficznej rozkładu pól elektromagnetycznych. W istocie bowiem możliwe będzie zapoznanie się z tego rodzaju informacjami na etapie postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Wbrew stanowisku wspomnianego Stowarzyszenia miało ono możliwość czynnego udziału w spornym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. złożyło "X" w P.. Decyzji zarzucono naruszenie art.77, 80, 107§3 kpa, naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w normach art. 6 ust.2, 52ust.2pkt.2lit.b i c oraz art. 53 ust. 3 pkt.1. Zawnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew wymogom akta postępowania administracyjnego nie zawierają charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji ani danych dotyczących jej wpływu na środowisko. Obszar oddziaływania inwestycji nie został oznaczony na mapie. Bez powyżej opisanych danych praktycznie niemożliwa jest weryfikacja wniosku o ustalenie lokalizacji spornej inwestycji. Zdaniem skarżącego przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło, czy inwestycja nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym do przepisów zawierających regulacje ochronne zaliczyć należało także normy zawarte w kodeksie cywilnym. Tymczasem w niniejszym postępowaniu nie ustalenie parametrów technicznych uniemożliwia określenie zakresu ingerencji we własność. Zbadania w niniejszej sprawie wymagało także zbadania dopuszczalność wywłaszczenia, albowiem tylko niektóre formy realizacji inwestycji celu publicznego dopuszczają możliwość wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało do tej pory prezentowaną argumentację. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w P. dnia [...]maja 2009r. stawił się Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "Y" w R., który zgłosił wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Postanowieniem, wydanym na rozprawie dnia 14 maja 2009r. tut. Sąd dopuścił Stowarzyszenie do działania w przedmiotowej sprawie w charakterze uczestnika. Skarżące Stowarzyszenie "X" podtrzymało do tej pory prezentowane w sprawie stanowisko. Ogólnopolskie Stowarzyszenie "Y" poparło skargę. Podniosło, że w postępowaniu administracyjnym naruszono przepis art. 51 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r. Nie zaznaczono na mapie dołączonej do wniosku obszaru oddziaływania anten. W decyzji nie określono wszystkich koniecznych parametrów technicznych planowanych anten. Wyjaśnienia w badanym postępowaniu wymagała także kwestia współoddziaływania anten istniejących i planowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 52 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. 2003. 80.717 ze zm. ), dalej p.p.s.a ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten winien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:100, 2) charakterystykę inwestycji obejmującą: - określenie zapotrzebowania na wodę, energię sposobu odprowadzania ścieków, innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, - określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu, charakterystyki zabudowy zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawionych w formie opisowej i graficznej, - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Postępowanie w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się wg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 52 ust.2 u.p.z.p. określa wymaganą treść wniosku. Uzupełnia on ogólne postanowienia art. 63 § 2 kpa, polegające na obowiązku wskazania osoby, od której pochodzi, jej adres oraz żądanie. Braki w treści wniosku, obejmujące sprawy wskazane w wyżej wymienionych przepisach usuwa się w sposób uregulowany w art. 64 § 2 kpa. Jak wskazano wyżej wniosek o ustalenie celu publicznego winien zawierać także część graficzną zawierającą kopię mapy zasadniczej z wykreśleniem granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Pojęcie oddziaływanie musi być szeroko rozumiane, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze jak i na nieruchomości sąsiednie (w szerokim pojęciu sąsiedztwa). Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływanie mieści się rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczanym pod inwestycje jak i na wartości prawnie chronione jak np. środowisko, zabytki, czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej (patrz prof. zw. dr hab. Zygmunt Niewiadomski Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- Komentarz, wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2005, teza 3 do art.52, str.405). Na załączonej kopii mapy winien znaleźć się cały obszar objęty szeroko rozumianym oddziaływaniem, a nie tylko miejsce zlokalizowania inwestycji tj. teren, którego wniosek dotyczy. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie. Wiedza odnośnie zakresu oddziaływania inwestycji jest niezbędna celem oceny dopuszczalności jej lokalizacji. Identyczne rozważania odnieść należy do braku zawarcia we wniosku danych co do charakterystycznych parametrów technicznych lokalizowanej inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Podczas trwania całego postępowania przed organami administracji danych tych nie uzyskano. Bez znajomości ustaleń co do zakresu oddziaływania inwestycji, jej charakterystycznych parametrów technicznych, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko nie sposób zbadać dopuszczalności jej sytuowania w świetle przepisów regulujących warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zgodnie z wymaganiami art. 54 pkt.2) u.p.z.p. W tym stanie rzeczy za niewyjaśnione uznać należało także kryteria wg. których ustalono strony postępowania. Identycznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2008r. wydanym w sprawie o sygn. akt. II OSK 31/07. Ustalenia w tym względzie należą do obowiązków organów administracji. Zgodnie bowiem z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zacytowany przepis ustanawia zasadę ogólną czynnego czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie zaś z art. 53 ust.1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz o postanowieniach i decyzjach kończących postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego powiadamia się na piśmie. Fakt, że zawiadomienia te ( za wyjątkami wskazanymi wyżej ) mają charakter obwieszczeń nie zwalnia organów od poczynienia ustaleń co do stron. Ustalenie rzeczywistego kręgu stron będzie miało niewątpliwy wpływ na wybór miejsca i sposobu obwieszczenia, które winno zapewniać realną możliwość zapoznania się z działaniami organów administracji. Zawiadamianie poprzez obwieszczenie w trakcie postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego miało usunąć trudności związane z właściwym zawiadamianiem stron nie zaś uczynić to zawiadamianie iluzorycznym. Wadliwości w tym względzie stałyby naprzeciw wspomnianej wyżej zasadzie czynnego udziału stron w postępowaniu, której naruszenie jest kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę wznowienia postępowania, dającą też podstawę do wzruszenia decyzji w trybie art.145§1pkt.1lit.b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ( Dz.U. 2002.153. 1270 ze zm.), p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie odpowiada wymogom art. 53 ust.1u.p.z.p. zawiadomienie, które w istocie zawiera wadliwe dane co do dokonywanych przez organ czynności. I tak obwieszczenie z dnia [...] kwietnia 2008r. w nagłówku informuje o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, tymczasem w treści zawiadamia w istocie o wydaniu dnia 16 kwietnia 2008r. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tego rodzaju wadliwości nie sposób również pogodzić ze wspomnianą regułą zawartą w art. 10 kpa. Aby zapewnienie czynnego udziału stron nie czynić iluzorycznym niezbędnym jest wyczerpujące informowanie ich o dokonanych przez organ czynnościach, wymogów tych nie spełnia obwieszczenie, w którym nagłówek nie odpowiada jego rzeczywistej treści, informuje bowiem o innej czynności niż rzeczywiście dokonana. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wątpliwości budzi kto w istocie jest inwestorem spornego przedsięwzięcia. I tak we wniosku z dnia [...].10.2007r. widnieją dwa podmioty: "A" SA w W. oraz "C" spółka z o.o. w P.. Wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku skierowano do podmiotu określonego jako wnioskodawcę i wskazanego w osobie "C" spółka z o.o. w B.. Do akt załączono pełnomocnictwa do działania w sprawie zarówno w imieniu spółki "A" jak i "C". Zawiadamiając o wszczęciu postępowania wskazano, że wnioskodawcą jest "C" spółka z o.o. z siedzibą w B. ( k. 26 akt). Identycznie inwestora określono w dokumencie obwieszczenia jak na k. 30 i 42 akt. Tymczasem już w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] kwietnia 2008r. jako inwestora wskazano "A" SA w W., w dokonanym obwieszczeniu o wydanej decyzji figuruje ten sam podmiot ( k.103 akt). Decyzja wydawana z zakresu gospodarki przestrzennej nie stanowi tylko informacji o dopuszczalnym wykorzystaniu terenu, lecz określa sytuację prawną adresata w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Stanowi akt potwierdzający zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, będący promesą uzyskania pozwolenia na budowę. Jedynie dokonanie indywidualizacji adresata tj. osoby o której prawach i obowiązkach decyzja stanowi pozwala na zbadanie zakresu dopuszczalnej ingerencji w sferę praw i obowiązków podmiotów administrowanych. Zgodnie z art. 32 ust.4 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jednolity z dnia 17 sierpnia 2006r. –Dz.U.nr156, poz. 1118 ze zm. ) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jak i lokalizacji celu publicznego winna nawiązywać do wniosku. Organ jest nim związany i nie może go interpretować zawężająco, jedynie wniosek podmiotu, który staje się stroną warunkuje wszczęcie postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie mimo wskazania we wniosku dwóch podmiotów po stronie inwestora, w decyzji lokalizacyjnej jako inwestora wskazuje się jednego z nich. Powyższe pozostaje w sprzeczności z art. 63§2 kpa, 107§1 kpa a także z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. Przeprowadzone postępowanie nie wyjaśniło wątpliwości co do rzeczywistego inwestora, brak w tym względzie jakichkolwiek pism uzupełniających, organy administracji raz wskazują inwestora w osobie spółki "C", innym razem jako spółkę "A", o czym była już mowa wyżej. W ocenie Sądu organy administracji poprzez powyższe zaniechania dopuściły się nie tylko wskazanych naruszeń prawa materialnego w postaci zacytowanych w uzasadnieniu norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r., ale także fundamentalnych reguł procedury zawartych w przepisach art. 7, 10 , 77§1, 80 kpa, a także art. 62§2,107§1kpa. Wydane rozstrzygnięcia przy niepełnych ustaleniach były co najmniej przedwczesne, ocena materiału dowodowego, który był niekompletny nosi znamiona dowolności. Stwierdzone naruszenia wyczerpują naruszenie norm prawa materialnego oraz procesowego w rozumieniu art. 145§1pkt.1lit.c) p.p.s.a. Stąd orzec należało jak w pkt. I sentencji wyroku, mając na względzie także art.135p.p.s.a.. Ponownie orzekając organ administracji winien mieć na względzie poczynione rozważania, a także wyjaśnić powstałe wątpliwości co do osoby inwestora, zażądać uzupełnienia materiału dowodowego poprzez zobowiązanie inwestora do dostarczenia kopii mapy zasadniczej w stosownej skali z zaznaczeniem obszaru, na który inwestycja ta będzie oddziaływać zgodnie z wymogami art. 52ust.2pkt.1u.p.z.p., a także podania charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujące jej wpływ na środowisko, tak jak nakazuje art. 52 ust.2pkt.c) u.p.z.p. Dopiero po uzyskaniu tych danych możliwe będzie zbadanie dopuszczalności planowanej inwestycji w zakresie warunków o jakich stanowi wspomniany wyżej art. 54 pkt.1) i 2) u.p.z.p. Jak w pkt. II orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ E. Podrazik /-/ A. Łaskarzewska