VII SA/Wa 906/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi S. w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej S. w T. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w T. przy ul. [...] na działce nr [...], na obszarze kolejowym, stanowiącym teren zamknięty - odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu organ wskazał, że ww. Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że inwestor złożył niezgodne z prawdą oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, poprzez niezweryfikowanie tego oświadczenia. Organ wskazał, że jego obowiązkiem jest jedynie stwierdzenie złożenia oświadczenia, nie zaś jego weryfikacja, gdyż wszelkie działania organu w tym zakresie są nieuprawnione. Zarzut oświadczenia nieprawdy ww. zakresie nie podlega badaniu w postępowaniu administracyjnym. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składane jest bowiem pod rygorem odpowiedzialności karnej co oznacza, że organami prowadzącymi postępowanie w tym przypadku są organy karne. Dopiero ewentualne stwierdzenie w postępowaniu karnym faktu złożenia oświadczenia niezgodnego z prawdą może skutkować, niezależnie od odpowiedzialności karnej, wznowieniem postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Odnosząc się do wniosku Spółdzielni oraz późniejszego pisma procesowego z dnia 4 lutego 2009r. organ podkreślił, iż sam wnioskodawca stwierdza, że przedmiotowa nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny, zaś swoje prawa do tejże nieruchomości wywodzi jedynie z pewnych okoliczności faktycznych, których potwierdzenie wymagałoby podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięć w sferze cywilnoprawnej, do czego organ ten nie jest uprawniony. Po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa - utrzymał w mocy ww. decyzję własną. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie znalazł przesłanek do zmiany decyzji wydanej w I instancji. Odnosząc się zaś do argumentacji wniosku wyjaśnił, iż z treści przedłożonego zaświadczenia Sądu Rejonowego V Wydział Ksiąg Wieczystych w G. wynika jedynie, iż P. S.A. nie figurują w księdze wieczystej albo zbiorze dokumentów jako właściciel działki nr ew. [...] położonej w T., bądź nie zostały one urządzone, jednak nie przesądza to o braku tytułu prawnego tego podmiotu do ww. działki. Organ podniósł, że bez znaczenia w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji pozostaje fakt wniesienia do sądu powszechnego powództwa o stwierdzenie nabycia przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia R. w T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w 1972r. na ww. nieruchomości wybudowała pawilon handlowy, w którym prowadziła przez 34 lata działalność statutową. Obiekt stanowi środek trwały wpisany w 1973r. do jej ewidencji. W latach 1997-2006 prowadziła działalność handlową w formie najmu z R. K., który jako były najemca nie ma już żadnego tytułu prawnego do dysponowania obiektem. Tytuł ten wywodzi on jedynie z umowy najmu gruntu zawartej z P., które według wypisu z rejestru gruntów mają status posiadacza samoistnego. P. jako posiadacz nie ma żadnego tytułu do dysponowania obiektem budowlanym wybudowanym przez Spółdzielnię i nie mógł przenieść uprawnienia do jego rozbudowy na R. K. Zdaniem skarżącej, w istniejącym stanie dowodowym organ mógł stwierdzić, że przedmiotowe oświadczenie budzi wątpliwości, jako nie mające uzasadnienia w złożonych dokumentach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), dalej zw. ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej podniesione. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], która organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej R. K. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w T. przy ul. [...], na działce nr [...], na obszarze kolejowym. Na wstępie podkreślić należy, że wymienione wyżej decyzje wydane zostały w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, w którym organ ogranicza się jedynie do zbadania, czy rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa., powodującymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Dodać przy tym trzeba, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością, z zachowaniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., II OSK 544/05, LEX nr 298465). Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa i rozwinięta w innych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (77, 107 kpa) ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego również w odniesieniu do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji. Zasadę tą należy pojmować szeroko, podejmując czynności weryfikujące legalność badanego aktu pod kątem wszystkich przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa, w oparciu o całokształt zebranego materiału dowodowego. W orzecznictwie utrwalone jest bowiem orzecznictwo, w którym wskazuje się, że organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powinien ograniczyć się do analizy przesłanki stwierdzenia nieważności, na którą powołała się strona, ale dokonać pełnej oceny decyzji pod kątem innych przesłanek, mając na uwadze okoliczności uzasadnienia wniosku powołane przez stronę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2008r. i SA/Bd 423/08, LEX nr 456743). Postępowanie nieważnościowe przeprowadzone w kontrolowanej przez Sąd sprawie nie zostało przeprowadzone z zachowaniem przedstawionych wyżej zasad. Przede wszystkim, organ nadzoru budowlanego, przeprowadził postępowanie tylko w zakresie przesłanki wymienionej w art. 156 §1 pkt 2 kpa, pominąwszy całkowicie pozostałe wady kwalifikowane wymienione w § 1 tego przepisu. Ponadto, organ wydał rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Do akt sprawy nie dołączono bowiem pełnej dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu zwykłym, dotyczącej weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...], w szczególności projektu budowlanego, zatwierdzonego tą decyzją. Skutkiem naruszenia art. 7, 77, 80 kpa oraz 107 § 3 kpa w związku z art. 156 § 1 kpa, które niewątpliwie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, było uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Rzeczą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem przedstawionej argumentacji Sądu. Organ winien ocenić weryfikowaną decyzję mając również na uwadze, że postanowieniem z dnia [...] (nr [...]) uzupełniono jej treść o zapisy dotyczące rozbiórki istniejącego w miejscu posadowienia planowanej inwestycji obiektu. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że jak wynika z dyspozycji art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z treścią powołanego przepisu inwestor nie musi zatem dołączać do wniosku o pozwolenie na budowę wypisów z księgi wieczystej, aktów notarialnych, zgód pozostałych współwłaścicieli, jak również innych umów określających to prawo. Wystarczy, że takie dokumenty w oświadczeniu wymieni. Złożenie nieprawdziwego oświadczenia podlega odpowiedzialności karnej, zgodnie z art. 233 Kodeksu karnego. W świetle poczynionych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I, II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.