III SA/Kr 1295/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 17 października 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Decyzją z dnia 17.10.2008r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpoznaniu odwołania R. B. reprezentowanego przez pełnomocnika M. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u R. B. choroby zawodowej – astmy oskrzelowej – wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych będącego załącznikiem do w/w rozporządzenia. Decyzja powyższa zapadła na tle następujących okoliczności: Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28.09.2006r. sygn. akt III SA/Kr 802/05 uchylił zaskarżoną przez R. B. decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 2.04.2005r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z [...] 2004r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w w/w rozporządzeniu z uwagi na stwierdzenie naruszenia przez organ prawa materialnego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu organy oparły rozstrzygnięcie na wewnętrznie sprzecznych i niespójnych orzeczeniach lekarskich. Orzeczenia te należy, jak zauważył Sąd, traktować jako opinie w rozumieniu art. 84 § 1 kpa i w związku z tym powinny być przez organ wszechstronnie ocenione. Tymczasem wydane w sprawie opinie nie zawierają pełnego, przekonywującego i jednoznacznego uzasadnienia. Zwłaszcza opinia Ośrodka Medycyny Pracy, która ogranicza się do konkluzji o braku schorzenia zawodowego. Orzeczenia są poza tym sprzeczne, ponieważ OMP uznał, że brak jest podstaw do rozpoznania astmy pochodzenia zawodowego, ale nie wynika z tego twierdzenia, czy w ogóle rozpoznano jakieś schorzenie oskrzeli. Natomiast w orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego stwierdzono u skarżącego stan astmatyczny. Zdaniem Sądu organ winien zwrócić się do jednostek o uzupełnienie uzasadnienia orzeczeń i wyjaśnienie sprzeczności. Sprzeczność zaistniała też przy określeniu czasokresu narażenia skarżącego na szkodliwe czynniki zawodowe. Instytut zauważył, że narażenia istniało w okresie 1980 – 1999r. i brak jest narażenia na czynniki szkodliwe przed 1982r. Organ administracyjny natomiast wskazał, że skarżący pracował w latach 1977 – 1999r. w Hucie A obecnie B SA, z tym, że za okres 1977 – 81 brak jest danych o narażeniu zawodowym, w okresie 81 -83 przechodził rehabilitację, zaś w okresie 83-89 pracował w narażeniu na kontakt z substancjami toksycznymi i pyłem, w wartościach nie przekraczających najwyższych dopuszczalnych stężeń. W świetle ustaleń poczynionych przez organ dotyczących warunków pracy skarżącego nieuzasadnione jest twierdzenie, że w okresie 1977 – 82 brak było narażenia na czynniki szkodliwe, skoro badań nie przeprowadzono. W związku z ponownym rozpoznaniem sprawy Powiatowy Inspektor Sanitarny pismem z dnia 26.04.2007r. i 29.06.2007r. zwrócił się odpowiednio do Ośrodka Medycyny Pracy i do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o weryfikację wydanych w sprawie orzeczeń zgodnie z uwagami i zaleceniami Sądu. OMP przedstawił uzupełnienie na piśmie z dnia 8.06.2007r. znak [...] a IMPiZŚ na piśmie z dnia 6.08.2007r. Wobec tego, została wydana przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w/w decyzja z dnia [...] 2008r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej -astmy oskrzelowej - wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych określonych w w/w rozporządzeniu. Organ ustalił, że R. B. w okresie od 1.09.1977r. do 30.12.1999r. był zatrudniony w B SA oddział w K., w tym jako kolejno, pracownik młodociany, ślusarz remontowy, laborant, od 1983r. w Dziale Kontroli Jakości, gdzie miał kontakt z substancjami toksycznymi takimi jak: tlenek węgla, dwutlenek węgla, kwas solny, dwutlenek siarki, żelazo, mangan. Przeprowadzone pomiary stężeń substancji toksycznych nie przekraczały wartości najwyższego dopuszczalnego stężenia, a łączna wielkość ekspozycji wynosiła 0,24 i była mniejsza od wartości dopuszczalnej równej jedności. Ponadto w czasie pracy miał kontakt z pyłem zawierającym wolną krystaliczną krzemionkę od 2-50% w stężeniu 1,8 mg/m(3) tj. poniżej NDS. Następnie organ odniósł się do wydanych w sprawie orzeczeń lekarskich - Ośrodka Medycyny Pracy z [...] 2003r. nr [...] a zwłaszcza do jego uzupełnienia z 8.06.2007r., w którym wyjaśnione zostało, że wywiad, badania kliniczne i dokumentacja alergologiczna dały podstawy do rozpoznania u skarżącego astmy oskrzelowej, natomiast do rozpoznania tła schorzenia konieczne byłoby wykonanie testu prowokacji wziewnej z alergenem obecnym w środowisku pracy. Testu takiego u skarżącego nie udało się przeprowadzić, ze względu prawdopodobnie na współistniejące schorzenie psychiczne i prowadzone leczenie. Wykonane testy skórne wypadły ujemnie. Inne badania (poziom UgE, testy skórne z alergenami inhalacyjnymi, wymaz cytologiczny ze śluzówek górnych oddechowych) również nie wykazały cech alergii u skarżącego. Biorąc to pod uwagę uznano, że brak podstaw do stwierdzenia, iż schorzenie astmatyczne zostało wywołane czynnikami środowiska pracy. Instytut w uzupełnieniu orzeczenia w piśmie z dnia 6.08.2007r. zaznaczył, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w orzeczeniu pierwszym z [...] 2004r., gdzie wyjaśnione zostało, że brak podstaw do stwierdzenia astmy oskrzelowej jako choroby zawodowej wynika z ustaleń poczynionych na podstawie zaświadczeń lekarskich i opinii o stanie zdrowia skarżącego wydanych w Centrum Alergologii, z których to wynika, że był leczony od 1981 r. z uwagi na rozpoznanie stanu astmatycznego. Dokumentacja z tego okresu nie wskazała w jakich okolicznościach powstał ten stan. Diagnostyka alergologiczna wypadła ujemnie. Szczegółowa diagnostyka była uniemożliwiona ze względu na stan pacjenta. W efekcie organ uznał, że stan astmatyczny u R. B. istnieje od 1981 r., jednakże nie nosi on cech wywołanych czynnikami środowiska pracy. Odnośnie narażenia na czynniki szkodliwe w miejscu pracy organ wyjaśnił, że od 1977 do 1980 r. skarżący pracując jako pracownik młodociany Zasadniczej Szkoły Zawodowej zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego nie mógł pracować w narażeniu na te czynniki. W okresie od 1980 do 1981 pracując jako ślusarz remontowy na Wydziale Remontowym, nie mógł w ocenie organu pracować w warunkach szkodliwych ze względu na charakter wykonywanej pracy. Ponadto organ zwrócił uwagę, że od 1980 r. występuje u skarżącego kaszel suchy na przemian z odkrztuszaniem i uczucie duszności czyli objawy astmy oskrzelowej. Zatem przedmiotowe objawy mogły już wystąpić w czasie gdy skarżący pracował jako pracownik młodociany, tym bardziej iż od 1980 r. chorował na zapalenie oskrzeli i zapalenie płuc. W odwołaniu od w/w decyzji pełnomocnik skarżącego, M. B. zakwestionowała ustalenia dokonane przez organ co do rodzaju substancji, z którymi stykał się w trakcie zatrudnienia jej syn, tj. dodatkowo wskazała na kwas fosforowy i kwas siarkowy, a które mogły przyczynić się do rozwoju w jej ocenie schorzenia zawodowego. Podniosła też, że astmę oskrzelową wykryto u syna w okresie pracy w Laboratorium, a nie przed podjęciem tam pracy. Jest to schorzenie nabyte. Po rozpoznaniu odwołania została wydana opisana na wstępie decyzja z dnia 17.10.2008r. nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Organ zauważył, że zasadniczym powodem wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – astmy oskrzelowej jest brak rozpoznania klinicznego choroby zawodowej przez jednostki orzecznicze. Przedstawione przez nich opinie, wraz z uzupełnieniami, w ocenie organu w sposób szczegółowy, wyczerpujący i jednoznaczny dowodzą braku podstaw do rozpoznania u skarżącego przedmiotowej choroby zawodowej. W sprawie choroby orzekały jednostki I i II stopnia, w ten sposób wyczerpując tryb przewidziany § 7 cytowanego na wstępie rozporządzenia. Ponadto co istotne, organy nie kwestionują ekspozycji R. B. na czynniki chemiczne w miejscu pracy, lecz jednoznacznie stwierdzają, że sam fakt pracy w warunkach narażenia zawodowego nie daje podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi R. B. do Sądu. Zaznaczając, że astma oskrzelowa nie wystąpiła wbrew ustaleniom organów po przebytym zapaleniu oskrzeli i zapaleniu płuc, lecz wcześniej, w skardze zawarto również wniosek o powołanie biegłego pulmonologa, który wypowiedziałby się na temat związku przyczynowego między warunkami pracy a obecnym stanem chorobowym. Ponadto skarżący zarzucił, że pominięto ustalenia zawarte w orzeczeniach lekarskich lekarza prowadzącego w związku ze schorzeniem astmatycznym. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt III SA/Kr 125/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP". Pytanie to Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania pod sygnaturą P 23/07. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te utraciły moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. nr 116, poz. 740. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115) wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz, że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k. p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej strony skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Utrata mocy prawnej zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, jak i rozporządzenia z 30.07.2002r. nastąpiła w dniu 3 lipca 2009r., w tym też dniu weszły w życie ustawa z dnia 22 maja 2009r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r., Nr 99, poz. 825), która nadała nową treść art. 237 § 1, dodając § 1 (1) art. 237 Kp oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 sierpnia 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009r., Nr 105, poz. 869), wydane na podstawie delegacji określonej w art. 237 § 1 pkt 3 - 6 i § 1 (1) Kodeksu pracy. Wyeliminowanie z porządku prawnego kontrolowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów stanowi w ocenie Sądu podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W nowym bowiem stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wznowienie postępowania jest nie tylko, jak zauważył Trybunał przykładowo w wyroku z dnia 2.03.2004r., SK 53/03, OTK ZU-A 2004/3/16 dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Prawo do wznowienia postępowania w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy prawomocnego orzeczenia sądowego jest bowiem jednym z aspektów konstytucyjnego prawa do sądu. Stosownie zatem do art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, może stanowić podstawę wznowienia. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministarcyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 16.07.2009r. sygn. akt IV SA/GL 120/09). Sąd wobec tego na podstawie powołanego przepisu uchylił zaskarżoną przez R. B. decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 30 sierpnia 2009r. w sprawie chorób zawodowych