II OSK 291/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del WSA Leszek Kamiński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. H. i L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 378/09 w sprawie ze skarg L. H. i Z. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne Wyrokiem z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 378/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargi L. H. i Z. H. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wydanym na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na Z. i L. H. karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. [...] dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż w trakcie kontroli w dniu [...] października 2008 r. dokonanej z udziałem stron ustalono, że wyżej wymieniony budynek jest użytkowany, bowiem na parterze znajduje się sklep odzieżowy, a na piętrze zlokalizowany jest sklep obuwniczy. Pomieszczenia znajdujące się na parterze i na piętrze są użytkowane od kwietnia 2007 r. Ponadto ustalono, że mieszkanie na poddaszu jest umeblowane i również użytkowane. Powyższe stwierdzenia znajdują poparcie w załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej. W związku z powyższym, po zawiadomieniu stron pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o wszczęciu w dniu [...] października 2008 r. z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie użytkowania przedmiotowego budynku organ postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. nałożył na Z. i L. H. karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Wobec wniesionego zażalenia, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji naruszył w toku postępowania przepisy art. 7 i 77 k.p.a., ponieważ niemal cały materiał dowodowy został zebrany jeszcze przed formalnym wszczęciem tego postępowania. Zatem zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nie było prawnie uzasadnione. Organ drugiej instancji wskazał dalej, iż zawiadomienie stron pismem z dnia [...] października 2008 r. o terminie przeprowadzenia kontroli przedmiotowego budynku na podstawie przepisu art. 79 § 1 k.p.a. było nieprawidłowe, ponieważ przepis ten dotyczy oględzin przedmiotu postępowania przeprowadzanych dopiero po formalnym wszczęciu postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte z urzędu dopiero pismem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Ponadto wszczęcie postępowania z urzędu następuje w dniu zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania. Zatem nieprawidłowe było umieszczenie przez organ I instancji w treści zawiadomienia nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. zapisu dotyczącego wszczęcia postępowania z urzędu w dniu [...] października 2008 r. Ponadto organ wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002r. (zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r.) Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. i L. H. pozwolenia na budowę części usługowej budynku mieszkalno-usługowego (etap I), Część mieszkalna, zgodnie z zatwierdzonym projektem, miała zostać zrealizowana dopiero w ramach II etapu. Tymczasem budynek wybudowany w oparciu o wyżej wymienioną decyzję pełni równocześnie funkcję usługową i mieszkalną. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 59f ust. 4 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Rozpoznając skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko organu drugiej instancji, iż stwierdzone uchybienia uzasadniały wydanie decyzji kasacyjnej i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem nie ulega wątpliwości, iż podstawę ustaleń może stanowić materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, co wynika wprost z wyrażonych w art. 9 i 10 k.p.a. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Odpowiadając na zarzuty skarżących, Sąd pierwszej instancji zauważył, że istniejąca możliwość uzupełnienia dowodów przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. nie może polegać na przeprowadzeniu całości, lub w znacznej części, postępowania dowodowego przez ten organ. Sprzeciwiałoby się to wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasadzie dwuinstancyjności. Ustalenie, iż niemal cały materiał dowodowy został zebrany jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania, obligowało organ II instancji do uchylenia postanowienia organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, iż z materiałów sprawy nie wynika ażeby kontrola, która miała miejsce w dniu [...] października 2008 r. nastąpiła w trybie przepisów o oddawaniu do użytku obiektów budowlanych po złożeniu wniosku przez inwestora o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego. Nie wynika to zarówno z treści zawiadomienia z dnia 3 października 2008 r. w którym organ powołał się wyłącznie na art.79 § 1 k.p.a. jak również z protokołu kontroli obiektu budowlanego i wskazanej tam podstawy prawnej (art. 81, art.81a, art. 81c Prawa budowlanego). Sąd uznał więc, że opisane w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji nieprawidłowości zostały stwierdzone w wyniku "innej kontroli". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji za wszczęcie postępowania (z urzędu w ramach nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego) uznać należy doręczenie (na co trafnie zwrócił uwagę organ drugiej instancji) zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie użytkowania budynku mieszkalno - usługowego. W związku z powyższym ustalenie stanu faktycznego nastąpiło z naruszeniem przepisów k.p.a. o postępowaniu dowodowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Strona postępowania musi mieć bowiem zapewnioną możliwość podnoszenia zarzutów co do ustaleń stanu faktycznego będącego podstawą wymierzenia dolegliwej kary pieniężnej. O możliwości składania wniosków i uwag organ pierwszej instancji poinformował strony w zawiadomieniu wszczynającym postępowanie w sprawie użytkowania budynku mieszkalno - usługowego z dnia [...] grudnia 2008 r. po wydaniu którego nie prowadzi już postępowania dowodowego w którym mogłyby uczestniczyć strony postępowania. Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wnieśli Z. H. i L. H. W obu środkach odwoławczych zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 73 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. "Kodeks postępowania administracyjnego" (tj. Dz. U z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zmian.) - dalej k.p.a. – poprzez oddalenie skarg, mimo wystąpienia w postępowaniu administracyjnym przesłanki wznowienia postępowania określonej w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organami I i II instancji), 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na nieuwzględnieniu skarg, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a, art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na nieuwzględnieniu skarg, mimo naruszenia przepisów postępowania przez organ II instancji, 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu przez Sąd I instancji nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji nie rozpatrzył i nie odniósł się do wszystkich zarzutów skarg i przedstawił stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością. W oparciu o powyższe zarzuty, w obu skargach kasacyjnych wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz Z. H. i L. H. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenia adwokackiego) za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W uzasadnieniu skarg kasacyjnych wskazano - w odniesieniu do zarzutu 1), iż skarżący Z. H. i L. H. bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu na skutek zaniechania wydania przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu i braku zawiadomienia stron o wszczęciu tego postępowania oraz na skutek gromadzenia przez organ pierwszej instancji materiałów dowodowych przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego. Poza sporem pozostaje, że postępowanie administracyjne nie zostało prawidłowo wszczęte w sprawie. Zaniechanie przez organ pierwszej instancji formalnego wszczęcia postępowania z urzędu i zawiadomienia o tym skarżących ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący nie mieli żadnej możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ I instancji i zgłaszania własnych wniosków dowodowych, pozbawiono ich także prawa przeglądania akt sprawy i żądania udostępnienia odpisów i kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zdaniem skarżących kasacyjnie Sąd niewłaściwe zastosowanie przepis art. 151 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wystąpienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. na skutek naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 1 i § 4 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. wykluczało oddalenie skarg. Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. nie odnosi się do sytuacji, w której znaleźli się skarżący. Ponieważ WSA w Gdańsku zaakceptował nieprawidłowe postępowanie organu odwoławczego, to brak podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W odniesieniu do zarzutu pkt 2) strony skarżące wskazały, że w postępowaniu administracyjnym wystąpiły podstawy do wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., to jest uchylenia w całości postanowienia organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie wziął pod uwagę, iż okoliczności wskazane przez organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] maja 2009 r. być może stanowią podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w nowej sprawie, ale nie podstawę do ponownego rozpatrzenia dotychczasowej sprawy przez organ I instancji w ramach wadliwego postępowania administracyjnego. Uzasadniając zarzut pkt 3) skarżący podnieśli, że WSA w Gdańsku oddalając skargę bezzasadnie zaakceptował ustalenia organu odwoławczego zawarte w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 r., iż skarżąca nielegalnie użytkowała lokal położony w B. przy ul. [...]. WSA w Gdańsku nie wziął pod uwagę, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił, w jakiej części skarżąca wykorzystuje lokal oraz że skarżąca przed przeprowadzeniem kontroli złożyła stosowny wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie lokalu i przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane przepisami prawa budowlanego. Postanowienie organu odwoławczego powinno być uchylone przez WSA w Gdańsku również z tego względu, iż nie zawiera uzasadnienia wskazującego w sposób wyczerpujący przesłanki rozstrzygnięcia. WSA w Gdańsku nie miał podstaw, aby uznać uzasadnienie postanowienie organu odwoławczego za prawidłowe, gdyż nie zawiera ono wyjaśnienia istotnej treści przepisów i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Uzasadnienie postanowienia organu odwoławczego jest lakoniczne i ogólnikowe, co pozbawia skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w skarżonym wyroku błędnie uznał, iż w uzasadnieniu postanowienia organ drugiej instancji wskazał przyczyny, które zdecydowały o konieczności wydania postanowienia kasacyjnego i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, że organ odwoławczy błędnie uznał w uzasadnieniu swojego postanowienia, iż możliwe będzie ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ pierwszej instancji w ramach dotychczasowego postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż organ odwoławczy wskazuje organowi pierwszej instancji sposób ponownego rozstrzygnięcia - nałożenie na skarżącą kary w wyższej wysokości, stanowiącej sumę kar obliczonych dla różnych kategorii budynków. WSA w Gdańsku akceptując treść uzasadnienia organu odwoławczego pominął, iż organ odwoławczy nie podał w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia [...].05.2009r., który konkretnie przepis został naruszony przez skarżącą, tj. art. 54 czy 55 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do pkt 4) zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył wszystkich zarzutów zgłoszonych w skargach, to jest zarzutu naruszenia przez organy pierwszej i drugiej instancji przepisów postępowania, co dotyczy art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 136 k.p.a., art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. Nadto Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył i nie odniósł się do podniesionego w skargach zarzutu naruszenia przepisów art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Sąd pierwszej instancji przedstawił w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku stan faktyczny niezgodnie z rzeczywistością, gdyż bezpodstawnie zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, iż zaistniały podstawy do uchylenia postanowienia organowi pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, choć postępowanie administracyjne powinno być umorzone (nie zostało prawidłowo wszczęte, a materiały dowodowe zgromadzone sprzecznie z prawem nie będą mogły być wykorzystane). Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji wyżej wymienionych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych ustawą warunków brak podstaw do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż jako środek prawny skarga kasacyjna ma dalece sformalizowany charakter. Jej przedmiotem może być wyłącznie wyrok lub kończące postępowanie w sprawie postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Przeciwko takiemu, konkretnemu orzeczeniu winny być wywiedzione zarzuty kasacyjne. Zgodnie z art. 176 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.: "Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany". Powyższe oznacza, że skarżący, zarzucając wyrokowi naruszenie prawa materialnego, winien wskazać naruszone przepisy, rodzaj naruszenia: niewłaściwa wykładnia czy niewłaściwe zastosowanie oraz wyjaśnić na czym polegała błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu dokonane przez sąd pierwszej instancji i dla potrzeb oceny zgodności z prawem przedmiotu zaskarżenia (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. — Prawo o ustroju sądów administracyjnych — Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i jaka — jego zdaniem — powinna być właściwa wykładnia lub prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu (przepisów). Oczywiście mogło zdarzyć się tak, że przez niewłaściwą wykładnię nastąpiło nieprawidłowe zastosowanie konkretnego przepisu. Co do zasady są to jednak oddzielne podstawy kasacyjne i tak też winny być przedstawiane i uzasadniane. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania strona, poza wskazaniem takich przepisów, spośród regulujących postępowanie sądowoadministracyjne ewentualnie w powiązaniu z przepisami regulującymi postępowanie, w którym skarżony akt administracyjny został wydany, miała obowiązek wykazania, że naruszenie (naruszenia) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – treść wyroku; wywieść, że gdyby prawo nie zostało naruszone wyrok, co do istoty, byłby odmienny od skarżonego. Rozpoznawane skargi kasacyjne, tożsame w swojej formie i treści, wyżej wymienionym wymaganiom nie odpowiadają zarówno, jeśli chodzi o sformułowanie zarzutów, jak i o ich uzasadnienie. Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a., wskazać należy, iż jest on przede wszystkim nieprawidłowo sformułowany, a co za tym idzie również pozbawiony uzasadnionych podstaw. Zgodnie bowiem z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, w myśl natomiast art. 145 p.p.s.a. w powoływanym wyżej zakresie, sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem jednocześnie naruszyć przepisu nakazującego w określonych warunkach oddalić skargę w powiązaniu z przepisem nakazującym uchylenie zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II FSK 493/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) bądź lit. c) tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej w żaden sposób nie wykazano, by w rozpoznawanej sprawie miało miejsce tego rodzaju uchybienie i Naczelny Sąd Administracyjny również nie dopatrzył się w zaskarżonym wyroku takiej wadliwości. Podkreślić należy, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zakresie omawianego zarzutu w istocie sprowadza się jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną prawną dokonaną przez organ odwoławczy, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował. Wskazanie w skardze kasacyjnej szeregu zarzutów dotyczących naruszenia postępowania administracyjnego również nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 10 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 73 § 1 i art. 81 sprowadzający się w istocie do uniemożliwienia stronom skarżącym czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez organ nadzoru budowlanego. Autor skarg kasacyjnych zdaje się nie zauważać, iż właśnie z tej przyczyny organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009 r. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wskazał, iż organ pierwszej instancji niemal cały materiał dowodowy zebrał jeszcze przed formalnym wszczęciem tego postępowania, uniemożliwiając tym samym czynny udział stronom w toczącym się postępowaniu. Również zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące błędem polegającym na nieuwzględnieniu skarg, uznać należy nie tylko za niezasadny ale co najmniej za niezrozumiały, bowiem organ odwoławczy uznał zażalenie skarżących za zasadne i na tej podstawi uchylił decyzję organu pierwszej instancji, co Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku słusznie uznał za działanie prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż organ drugiej instancji może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy może także z mocy art. 138 § 2 k.p.a. wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jeśli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w tym przepisie tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, argumenty podane w motywach decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2009 r. uzasadniały uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniają bowiem wady jakich dopuścił się organ pierwszej instancji przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy wykazał i uzasadnił istnienie konieczności zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. w sposób prawidłowy, bowiem zakres i waga uchybień popełnionych przez organ pierwszej instancji uniemożliwiało organowi odwoławczemu przeprowadzenie postępowania dowodowego we własnym zakresie. W tej sytuacji oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku skarg wniesionych przez L. H. i Z. H. na decyzję kasacyjną organu odwoławczego należy uznać za zasadne. Uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie odpowiada bowiem wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Nie odzwierciedla w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji jest zbyt ogólnikowe i lakoniczne, a nadto nie zawiera wyczerpujących ustaleń faktycznych i ich rozważenia w świetle stanu prawnego, co zasadnie zauważył organ odwoławczy. Wskazane wyżej uchybienia musiały skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, co też nastąpiło w niniejszej sprawie, a kwestionowanie tego przez strony skarżące kasacyjnie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw w kontekście przedstawionych zarzutów. Również zarzut dotyczący braku szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze nie stanowi uchybienia tego rodzaju, iż miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu Sąd ten nie ma obowiązku odnosić się do wszystkich zarzutów podnoszonych w skardze, jeżeli nie mają one istotnego znaczenia dla wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, zawarł wszystkie wymienione elementy w treści zaskarżonego uzasadnienia. W związku z tym zarzut powyższy nie mógł być w tej sprawie uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, z powodu niezasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.