II SA/Gd 139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 września 2008 r., nr [...]. Decyzją z dnia 2 września 2008r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Burmistrza uchylił z dniem 1 maja 2008r. decyzję Nr 1043/ŚR/07 z dnia 4 września 2007r. w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na W. L. i W. L., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na W. L. oraz odmówił prawa do tych świadczeń od dnia 1 maja 2008r. Decyzja została wydana na podstawie art.104, art.108 i art.163 Kpa oraz art.3, art.4, art.5, art.6, art.7, art.8, art.10, art. 24, art. 25, art. 26 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.) oraz §2, §17 i§18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 4 września 2007r. zostały przyznane skarżącej świadczenia rodzinne. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ostateczna decyzja administracyjna, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, może być zmieniona lub uchylona bez zgody strony, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo doświadczeń w innym państwie lub osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Ustawa nakłada na wnioskodawcę obowiązek informowania organu w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo doświadczeń rodzinnych. Przyznając świadczenia rodzinne organ ustalił na podstawie zaświadczenia o dochodach za rok 2006, że dochód na osobę w rodzinie wyniósł 435,15 zł, a więc nie przekroczył kryterium dochodowego wynoszącego 504 zł. W dniu 17 kwietnia 2008r. organ pozyskał informację, że P. L. w dniu 14 marca 2008r. utracił zatrudnienie świadczone w ramach umowy o pracę, a ponadto uzyskał dochód w postaci wynagrodzenia na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 17 marca 2008r. Organ stwierdził, że z chwilą utraty i uzyskania dochodu wnioskodawczyni powinna była zgłosić zmianę sytuacji dochodowej. Uzyskanie dochodu przez członka rodziny po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych powoduje, że stosownie do §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006r. do dochodu rodziny dodaje się miesięczna kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. W związku z tym doliczono dochód, który wyniósł w kwietniu 2008r. 2614,77 zł. Po jego doliczeniu miesięczny dochód na osobę w rodzinie wyniósł 1106,84 zł i przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego - 504 zł, jak również przekroczył o kwotę odpowiadająca najniższemu zasiłkowi wynoszącemu 48 zł. W odwołaniu od tej decyzji K. L. podniosła, że znajduje się bardzo trudnej sytuacji. Wskazała, że dochody jej męża nie mają wpływu na dochody jej i dzieci. Decyzją z dnia 12 stycznia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie, gdyż z uwagi na podjęcie zatrudnienia u innego pracodawcy wzrosły dochody P. L., a tym samym rodziny skarżącej. Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji jest uzasadniona. Organ ten był bowiem zobowiązany do ustalenia, jaki dochód uzyskuje rodzina, z uwagi na zmianę zatrudnienia. Kolegium zważyło przy tym, że w sprawie nie ma za stosowania §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) z uwagi na to, że dochód P. L. uzyskany w nowym miejscu pracy nie stanowi dochodu uzyskanego w rozumieniu art. 3 pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jest nadal wynagrodzeniem za pracę, choć w wyższej wysokości. Jedyną podstawę uprawniającą organ do działania stanowi art. 32 ustawy. W ocenie organu odwoławczego nie zmienia to jednak faktu, że decyzja jest słuszna. Zmiana sytuacji dochodowej uprawniała organ I instancji do zmiany decyzji ostatecznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. L. Skarżąca wskazała, że nie posiadała wiedzy o obowiązku informowania o zmianie kryterium dochodowego w roku 2008. Ogólnie przyjętą zasadą jest, że składając wniosek o świadczenia rodzinne podaje się informację o dochodach za rok poprzedni. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem prawa. Sprawa niniejsza dotyczy zmiany decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych. Skarżąca nabyła prawo do świadczeń rodzinnych na dzieci – W. L. i W. L. na podstawie decyzji z dnia 4 września 2007r. Nr 1043/ŚR/07 wydanej przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza. Decyzją tą przyznano prawo do zasiłku rodzinnego na W. L. i W. L., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na W. L. na okres zasiłkowy od 1 września 2007r. do 31 sierpnia 2008r. Nadto przyznano jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 100 zł na W. L. Decyzja została wydana po ustaleniu przez organ, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. Organ uwzględnił w tym zakresie przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w roku 2006. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 12 stycznia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza uchylającą z dniem 1 maja 2008r. z dnia 4 września 2007r. w części dotyczącej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na W. L. i W. L., a także dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki na dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na W. L. oraz odmawiającą prawa do tych świadczeń od dnia 1 maja 2008r. Organ I instancji ustalił, że nastąpiła istotna zmiana sytuacji dochodowej rodziny, ponieważ mąż skarżącej P.L. w dniu 14 marca 2008r. utracił zatrudnienie świadczone w ramach umowy o pracę, a ponadto uzyskał dochód w postaci wynagrodzenia na podstawie umowy o pracę zawartej w dniu 17 marca 2008r. Następnie zaś doliczając stosownie do §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. uzyskany dochód, stwierdził, że nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego uzasadniające odmowę prawa do świadczeń od 1 maja 2008r. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzono natomiast, że w sprawie nie ma za stosowania §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r., z uwagi na to, że dochód męża skarżącej uzyskany w nowym miejscu pracy nie stanowi dochodu uzyskanego lecz jest nadal wynagrodzeniem za pracę, choć w wyższej wysokości. Organ odwoławczy wskazał, że jedyną podstawę uprawniającą organ do działania stanowi art. 32 ustawy, stwierdzając jednocześnie, że decyzja organu I instancji jest słuszna, jako że zmiana sytuacji dochodowej uprawniała organ I instancji do zmiany decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy kwestionując podstawę prawną decyzji organu I instancji zaakceptował jednocześnie dokonane w oparciu o tę podstawę rozstrzygnięcie. Organ I instancji dokonał bowiem obliczenia dochodu zgodnie z zasadami określonymi w §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i zgodnie z treścią tegoż §18 orzekł, że świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Zgodnie z zasadą określoną w art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji, lecz obowiązany jest na nowo rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną. Nadto z art. 107 § 3 Kpa wynika obowiązek uzasadnienie ostatecznie zajętego stanowiska w taki sposób, aby była możliwa prawidłowa kontrola jego zasadności. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymogu tego nie spełnia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego i jego uzasadnienie pozostają bowiem ze sobą w sprzeczności, podczas gdy przy prawidłowym akcie administracyjnym winny ze sobą korelować. W tej zaś sytuacji decyzja organu odwoławczego jest niezrozumiała. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania, które miało w sposób oczywisty istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wynika, iż sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej co do zasady pod względem zgodności z prawem. W związku z tym obowiązkiem tego sądu jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Dlatego też, stosując art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd ma możliwość objęcia zakresem kontroli wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie i pozbawienia bytu prawnego tych rozstrzygnięć, które są niezgodne z prawem. Uwzględniając zatem skargę na ostateczną decyzję wojewódzki sąd administracyjny jest uprawniony do wydania orzeczenia przewidzianego w art. 145 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie tylko w stosunku do zaskarżonej decyzji, lecz również w stosunku innych decyzji wydanych w granicach sprawy, jeżeli są one obarczone wadami przewidzianymi w przepisach tego artykułu. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - rozpoznając niniejszą sprawę - ocenił również decyzję z dnia 2 września 2008r. wydaną przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działającego z upoważnienia Burmistrza. Jak to już zostało wyżej wskazane decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 32 ustawy z o świadczeniach rodzinnych oraz §18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881). Art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Nadto stosownie do ust. 2 w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.). Z art. 25 ust. 1 wynika, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. W art. 3 pkt 24 ustawy zawarta jest definicja pojęcia uzyskanie dochodu, natomiast w art. 3 pkt 23 zdefiniowano pojęcie utraty dochodu. Z kolei art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych, wstrzymywania lub zawieszenia wypłaty tych świadczeń, a także sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych i wzory: 1) wniosków o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, 2) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, 3) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, 4) wywiadu, o którym mowa w ust. 4a, 5) oświadczenia o dochodach członków rodziny uzyskanych w poprzednim roku kalendarzowym, kierując się koniecznością zapewnienia stosownej dokumentacji niezbędnej do sprawnej realizacji świadczeń rodzinnych. Na podstawie cytowanego wyżej art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zostało wydane rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz.881). Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji § 18 tegoż rozporządzenia ma następującą treść: 1. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. 2. Do wniosku należy dołączyć dokument potwierdzający uzyskanie przez członka rodziny dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu. 3. W przypadku gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń rodzinnych, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu. Art. 92 ust.1 Konstytucji RP stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Takie upoważnienie do wydania rozporządzenia musi być więc precyzyjne i bardzo konkretne, skoro ma wskazywać organ właściwy do jego wydania oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym akcie, poza który nie można wykraczać. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie przywoływano zasadę, że rozporządzenia są wydawane na podstawie ustaw i wyłącznie w celu ich wykonania. Wydane na postawie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych rozporządzenie dotyczyć powinno jedynie szczegółowego sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. § 18 cytowanego rozporządzenia nie mieści się w zakresie przedmiotowym aktu, skutkiem czego uznać należy, że wydany został bez upoważnienia ustawowego. Przepis aktu wykonawczego wykraczający poza delegację ustawową i tym samym sprzeczny z ustawą nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Pogląd taki wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2008 r. w sprawie I OSK 1842/07 LEX nr 510165. Sąd ten stwierdził mianowicie, że regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.), które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją. W tej sytuacji stwierdzić należy, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało w ocenie Sądu oczywisty wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.