VII SA/Wa 940/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [..] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, ze zm.) oraz z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego W. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy za dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592, ze zm.) umorzył wznowione na wniosek J. J. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 14 maja 2001 r. o pozwoleniu na budowę murowanego, podpiwniczonego, wolno stojącego, parterowego budynku mieszkalnego z użytkowym poddaszem i garażem na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] przy ul. P. w W. W uzasadnieniu organ podał, iż po przeanalizowaniu przedmiotowej dokumentacji zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2008r., stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są tylko: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W ocenie organu J.J. jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...], na którą przedmiotowa inwestycja w żaden sposób nie oddziaływuje. W związku z powyższym nie przysługuje mu status strony w przedmiotowym postępowaniu, co stanowi przesłankę, zgodnie z art. 105 § 1 kpa, do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu odwołania J. J. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta . W. z dnia [...] listopada 2008r. i odmówił uchylenia w wyniku wznowienia decyzji Burmistrza Gminy W.z dnia [..] maja 2001 r. Organ w uzasadnieniu orzeczenia wyjaśnił, iż Burmistrz Gminy W.-B. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę murowanego, podpiwniczonego, wolno stojącego, parterowego budynku mieszkalnego z użytkowym poddaszem i garażem na terenie działki ew. nr [...] obr. [...] położonej przy ul. B. [...] w W., wydanej na rzecz S.J. przeniesionej decyzją Burmistrza-Gminy W.z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] na rzecz M. F.j. W dniu 9 sierpnia 2005r. J. J. złożył odwołanie od w/w decyzji Burmistrza Gminy W.z dnia 14 maja 2001 r., które następnie Wojewoda [...] uznając za wniosek o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2006r., przekazał zgodnie z właściwością organowi I instancji. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy W.z dnia [...] maja 2001 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. odmówił uchylenia w wyniku wznowienia decyzji z dnia [...] maja 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] czerwca 2008r., uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z dnia[...] kwietnia 2007r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008r., umorzył wznowione postępowanie administracyjne. Organ odwoławczy merytorycznie rozpoznając sprawę podniósł, iż w przypadku, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. zawiera stwierdzenie strony, iż przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu, a została w tym postępowaniu pominięta, to weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak wynika z akt sprawy J.J. nie brał udziału w postępowaniu, w którym zapadła kwestionowana decyzja. Z uwagi jednak na fakt, iż tym etapie postępowania organ administracji przeprowadza merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonuje weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, organ odwoławczy dokonał analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w ocenie organu II instancji skarżący nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzja Burmistrza Gminy W. z dnia [..] maja 2001 r. Skarżący wywodzi swój interes prawy z faktu budowy ogrodzenia przylegającego bezpośrednio do drogi publicznej ul. P. , która jest jedynym publicznym dwukierunkowym ciągiem do jego nieruchomości położonych na końcu ww. ulicy. Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomości skarżącego leżą poza obszarem oddziaływania planowanej inwestycji, J. J. będący właścicielem działek o nr ew. [...] oraz współwłaścicielem działki [...] zlokalizowanych przy ul. P. nie legitymuje się przymiotem strony wyżej opisanego postępowania. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby sporna inwestycja powodowała ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości skarżącego, które nie graniczą bezpośrednio z działką, w stosunku do której został zatwierdzony projekt budowlany. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. J. wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniesiono, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z decyzją z dnia [...] maja 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W decyzji z dnia [...] maja 2000r. w pkt. 3.1 zawarty jest istotny dla zapewnienia ładu urbanistycznego, bezpieczeństwa komunikacyjnego i możliwości rozbudowy sieci technicznych W. warunek dotyczący obsługi technicznej inwestycji, "Dojazd ulicą P.. Docelowe linie rozgraniczające ulicy należy przyjąć zgodnie z aktualnymi danymi technicznymi BPRW, W., ul. B.([...].)". Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy poszerzały parametry i dokładnie lokalizowały linie rozgraniczające ul. P. przyjęte prawem miejscowym w -postaci planu uproszczonego zagospodarowania przestrzennego os. B., zatwierdzonego Uchwałą nr [...] Rady Dzielnicy P.z dnia [...] grudnia 1992. Organ I instancji w decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. i organ II instancji w decyzji Nr [...] z dnia [...]kwietnia 2009r. z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 i § 4 kpa nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy oraz nie uzasadnili prawidłowo podjętych decyzji uchylając się od rozpatrzenia wpływu na obszar oddziaływania obiektu faktu wydania rażąco sprzecznej z warunkami zagospodarowania działki nr [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podał, iż nie może do swojej nieruchomości położonej na końcu ul. P. doprowadzić wody i kanalizacji, jednak to jest skutek poświadczenia nieprawdy z jednej strony przez inwestora składającego m. in. projekt zagospodarowania działki do urzędu i z drugiej strony urząd wydający decyzję o pozwoleniu na budowę w obu przypadkach w rażącej sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy oraz prawem ustalonym w art. 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W ocenie Sądu analizowana we wskazanym zakresie skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowym była decyzja Wojewody [...] z dnia 17 kwietnia 2009r., uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia[...] listopada 2008r. i odmawiającą na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji Burmistrza Gminy W. z dnia [...] maja 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. Zgodnie z przywołanym przepisem organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a., odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1 lub 145a. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, iż nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia. W przedmiotowej sprawie skarżący powoływał się na podstawę wznowieniową określoną art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przepis ten przesądza zatem, że okolicznością rozstrzygającą będzie ustalenie, czy podmiot zgłaszający żądanie wznowienia postępowania i wskazujący, iż jest stroną pominiętą w zakończonym postępowaniu faktycznie posiada przymiot strony i że przeprowadzenie postępowania z jego pominięciem stanowi naruszenie prawa. W ocenie Sądu przeprowadzone przez organy orzekające postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które organy przyjęły, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie, w której nastąpiło wznowienie postępowania należy uznać za prawidłowe. Bezspornym jest, iż na gruncie niniejszej sprawy legitymację skarżącego ocenić należało w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przywołany przepis określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, którym przysługuje interes prawny w sprawach tego rodzaju - nie przewidując przy tym wyjątków. Zgodnie z jego treścią, stronami postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Decyzja, której weryfikacji we wznowionym postępowaniu domagał się skarżący, bez wątpienia wydana została w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Art. 3 pkt 20 ww. ustawy ustala treść pojęcia "obszar oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Należy mieć na względzie, iż artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis do art. 28 kpa. Pojęcie zaś strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy kodeksu może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W świetle powołanego wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Podmiot więc, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Organy administracji zasadnie przyjęły, że skarżący nie wykazał w sprawie żadnej z przesłanek ograniczających zagospodarowanie terenu, a tym samym naruszenia prawem chronionego interesu. Budowa obiektu nie narusza prawa własności i nie utrudnia korzystania z nieruchomości skarżącego zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, iż podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Właściciele, użytkownicy wieczyści, zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w ich sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego (vide: wyroki WSA w Warszawie z 18 listopada 2005 r., VII SA/Wa 786/05, LEX nr 198955, z 4 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 935/05, LEX nr 196411). Skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby kwestionowana inwestycja uniemożliwiała doprowadzenie do jego nieruchomości wody i kanalizacji, przedmiotowego faktu nie potwierdzają również materiały zgromadzone w aktach sprawy. Pozwolenie na budowę, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być przez to pozwolenie zagrożone lub naruszone. Granice tych praw i interesów określają przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności pozwolenia na budowę. Mając na uwadze treść formułowanych zarzutów należy wskazać, iż organy orzekające w sprawie w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, w oparciu o które w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy -czym w zupełności wypełniły obowiązki wynikające z art. 7 i 77 i 80 k.p.a. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy nie sposób pominąć, iż żaden z organów administracji orzekających w sprawie wznowienia nie zbadał prawidłowości terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została w dniu 14 maja 2001 r., natomiast wniosek skarżącego złożony został w dniu 9 sierpnia 2005r. Wskazać należy, iż postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku przedłożenia organowi administracji wniosku o wznowienie postępowania organ ten obligowany jest z urzędu do ustalenia w pierwszym rzędzie czy spełniona została przesłanka natury formalnej, dotycząca terminu złożenia wniosku. Zgodnie z wyraźnym brzmieniem art. 148 § 1 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu, godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Sąd jednakże nie może tego uchybienia organu wziąć po uwagę, bowiem spowodowało by ono uchylenie kontrolowanych orzeczeń i w konsekwencji może spowodować wydanie orzeczenia odmawiającego wznowienia postępowania, z uwagi na niezachowanie przez skarżącego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Stwierdzenie bowiem, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadnia przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius. Stosownie do treści art. 134 § 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza, to że orzeczenie wydane na skutek rozpoznania środka zaskarżenia nie może być dla strony skarżącej mniej korzystne niż orzeczenie zaskarżone. Podsumowując w ocenie Sądu ustalenia organu, że działka skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Uznanie to oznacza, iż skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zgodnie z art. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkowało odmową uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku. Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące niezgodności pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd z urzędu nie stwierdził również aby zaskarżone orzeczenie było dotknięte wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności, czego domaga się strona skarżąca w złożonej skardze. Z tych też względów, biorąc za podstawę art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało skargę oddalić.