II SA/Rz 127/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 października 2009 r. sprawy ze skargi G. i J. S., K. i W. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2008 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 127/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania K. i W. A., M. P., Ż. P., W. M., G. i J. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą "Budynek mieszkalny wielorodzinny na działkach nr 330/2, 330/3, 330/4, 330/5, 330/6, 330/7 oraz wjazd na działkach nr 163/3, 163/4 i 330/1 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717/. Jak ustalono na podstawie akt administracyjnych Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2008 r. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne opisane wyżej uwzględniając tym samym wniosek A sp. z o.o. z siedzibą w W. W uzasadnieniu wskazał, iż spełnione zostały warunki o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odwołaniach od tej decyzji zarzucono naruszenie przepisów cyt. ustawy, brak regulacji stosunków wodnych, naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, brak regulacji dojazdu do planowanej inwestycji oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia podkreślono, że organ I instancji dopełnił wszystkich wymogów formalnych a rozstrzygnięcie zostało wydane zgodnie z normami prawa materialnego. Trzykrotnie wydawane rozstrzygnięcia kasacyjne pozwoliły prawidłowo ustalić wykaz stron postępowania. Zarzuty odwołania o naruszeniu prawa własności, naruszeniu stosunków wodnych oraz niedopuszczalności planowanej zabudowy organ II instancji uznał za niezasadne. Wyjaśniono, że postępowanie o warunki zabudowy obiektywnie nie wkracza w zakres prawa własności. Subiektywne doznania odwołujących się jakoby ograniczenia doznały ich prawa własności czy też samo zagrożenie takiego ograniczenia nie mogą mieć znaczenia dla toczącego się postępowania o wydanie warunków zabudowy. Strony nie zostały pozbawione możliwości zbycia, korzystania, prawa używania rzeczy czy też przez działanie osób trzecich nie zostaje ograniczone ich prawo własności. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dodatkowo decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy i właścicielowi, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Charakter planistyczny takiej decyzji nie powoduje naruszenia stosunków wodnych na objętym planowaną inwestycją terenie oraz terenach sąsiednich, zbędne jest zatem przeprowadzenie szczegółowych opinii czy dojdzie do ewentualnego naruszenia stanu wody na gruncie. Postępowanie w sprawie regulacji stosunków wodnych ma charakter skutkowy, zatem jego wszczęcie następuje na wniosek strony, której zmiana stanu wody na gruncie spowodowała powstanie szkody. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego realizacji zasady dobrego sąsiedztwa i możliwości planowanej inwestycji na terenie zabudowy jednorodzinnej do dwóch kondygnacji Kolegium podało, że przez ład przestrzenny na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumie się ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Planowana inwestycja pod tym względem została dwukrotnie oceniona przez osoby mające wykształcenie i uprawnienia architektoniczne. Ocena analiz urbanistycznych przeprowadzonych w sprawie i ich wnioski wskazują że na tym terenie jest możliwa symbioza zabudowy wielomieszkaniowej z jednorodzinną. Ten element sprawy ma charakter ocenny i w przedmiotowym przypadku nie ma okoliczności wykluczających realizacje planowanej inwestycji. Niezasadne są również zarzuty odwołania, że planowana inwestycja nie ma dostępu do drogi. Dostęp ten jest za pośrednictwem działek nr ewid. 163/3, 163/4 i 330/1. Ewentualna organizacja ruchu na tym terenie nie należy do kompetencji tego postępowania. Skargę na tą decyzje wnieśli G. i J. S., a także K. i W. A. G. i J. S. w uzasadnieniu skargi, podnieśli, że Kolegium bardzo ogólnie i tendencyjnie ustosunkowało się do zarzutów odwołania. Wskazali, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje pięć warunków, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wg skarżących wymaga się aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588) organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy jest zobowiązany do wyznaczenia wokół terenu inwestycji obszaru analizowanego i przeprowadzenia w nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w.w. ustawy. W ocenie skarżących analiza urbanistyczna /jak podaje organ I instancji/ obejmuje obszar w odległości około 100-160m od granic terenu objętego wnioskiem co jest nieprawdą ponieważ załącznik graficzny do analizy urbanistycznej występuje w skali 1:1000 a nie jak podano w legendzie do w.w. załącznika 1:500. Według prawidłowej skali 1:1000 w załączniku graficznym obszar analizowany wynosi od 110-450m. Zdaniem skarżących podano nieprawdę też w legendzie do w.w. załącznika graficznego analizy urbanistycznej, gdzie podano orientacyjny zasięg analizowanego obszaru 100-400m od granic wnioskowanego terenu. Podanie nieprawdziwej skali jak i wielkości obszaru analizowanego przez organ I instancji w załączniku graficznym do analizy urbanistycznej powoduje zniekształcenie tej analizy jej nieważność. Wskazali, że załącznik graficzny jest nieprawidłowy bo w jego legendzie została podana skala 1:500 a powinno być 1:700 co spowodowało zniekształcenie podanych wymiarów w obszarze analizowanym. Podali, że załącznik graficzny jest taki sam jak do decyzji z dnia [...] listopada 2007r. znak [...], która została uchylona przez Sąd. Zamierzenie inwestycyjne w przedmiotowej sprawie to budowa budynków mieszkalnych wielorodzinnych czterokondygnacyjnych, pięcioklapkowych o powierzchni użytkowej 3850m2 każdy. Te dwa budynki mają być połączone i ma powstać ogromny, dziesięcioklatkowy kolos o powierzchni użytkowej wynoszącej 7.700 m2 i powierzchni zabudowy 2.270m2 w środku osiedla domów jednorodzinnych. Budynek ten ma być usytuowany w odległości około 7 m od strony południowej od granicy prywatnej działki nr 329 o pow. 3,4 ar, co spowoduje całkowite zaciemnienie tej posesji bo działka ta ma małe gabaryty obszarowe i budowlane. Skarżący wskazali, że od strony zachodniej tej działki jest planowany wyjazd i wjazd na w.w. inwestycję co spowoduje warunki nie do zniesienia. Teren planowanej inwestycji jest najniżej położonym na osiedlu domków jednorodzinnych przez który przebiega rów melioracyjny. W rowie mają być wybudowane dwa budynki giganty o powierzchni użytkowej 7700m2 co spowoduje zalanie sąsiednich budynków, które są nisko położone. Za szkody powstałe z tytułu zrealizowanej inwestycji będzie odpowiadał Urząd Miasta bo nie bierze na poważnie argumentów lokalnej społeczności i uporczywie popiera stronę inwestora. Na działkach nr 330/2, 330/3, 330/4, 330/5, 330/6, 330/7 obr. 208 i wjazd na działkę nr 163/3, 163/4, 330/1 obr. 208 nie ma jakichkolwiek możliwości odprowadzenia zbierających się wód opadowych i gruntowych jak i podłączenia się do kanalizacji miejskiej. Działki nr 330/2, 330/3, 330/4, 330/5, 330/6, 330/7 mają dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez działki nr 163/3, 163/4, 330/1 obr. 208. Ulica [...] jest nadmiernie przeciążona ruchem pojazdów samochodowych nie tylko z tej ulicy ale też z ulic [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i dojazd do ogródków działkowych. Ruch aut z planowanej inwestycji dodatkowo obciąży ulicę [...] która nie jest przystosowana do tak dużego ruchu i jest ulicą jednokierunkową. Podkreślili, że na terenie planowanej inwestycji był kiedyś zaprojektowany pas klimatyzacyjny z uwagi na zwartą zabudowę architektoniczną a planowana budowa jest niezgodna z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W decyzji z dnia 3 września 2008r. o warunkach zabudowy stwierdzono w pkt 2a "warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego - linia zabudowy nie określa się". Tak samo w analizie arabistycznej teren planowanej inwestycji znajduje się w drugiej linii od ul. Południowej. Budynki zlokalizowane na sąsiednich działkach nie tworzą pierzei i w związku z tym linii zabudowy określa się. Według strony budynki zlokalizowane na sąsiednich działkach tworzą pierzeję we wszystkich liniach zabudowy i dlatego linia zabudowy planowanej inwestycji powinna zostać określona. Podali, że nie określenie linii zabudowy jest niezgodne z § 1 pkt 1 w.w. rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. W zaskarżonej decyzji wysokość planowanej inwestycji ma 4 kondygnacje nadziemne. Z analizy urbanistycznej wynika, że w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości planowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, dwukondygnacyjne oraz budynki mieszkalne szeregowe trzykondygnacyjne. W pkt 3 analizy określono intensywność zabudowy od 0,16 do 0,40 (dla zabudowy szeregowej). Zaś z załącznika graficznego do zaskarżonej decyzji wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny (intensywność zabudowy 0,40) ma bezpośrednie sąsiedztwo z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dwukondygnacyjnymi (intensywność zabudowy 0,16) co jest niezgodne z § 5 cyt. rozporządzenia z dnia 26.08.2003 r. W art. 61 ust. 1 pkt 1 w.w. ustawy zawarta jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zapewniać ład przestrzenny określony w art. 2 pkt 1 ustawy. Skarżący przytoczyli treść wyroku w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 950/04, w którym stwierdzono, że art. 61 ust. 1 pkt 1 uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym. Cechy nowej zabudowy zostały określone w powołanym już rozporządzeniu z dnia 26.08.2003r. Określenie cech do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy planowanej inwestycji bo nie pozwala odpowiedzieć na pytanie czy inwestycja ta jest zgodna z dobrosąsiedzkimi stosunkami. Planowana inwestycja dwóch budynków wielorodzinnych, każdy o pow. użytkowej 3.850m2 o wysokości czterech kondygnacji, pięcioklatkowy w kształcie nieforemnego trapezu w wyniku połączenia powstanie wielki kolos dziesięcioklapkowy o pow. użytkowej 7.700m2 co jest niezgodne z rat. 61 ust. 1 pkt 1. Wadliwość przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji spowodowała że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa. Organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji jedynie popiera interes inwestora a nie słuszny interes obywateli, potwierdzeniem tego jest stwierdzenie, że "strony nie zostają pozbawione możliwości zbycia, korzystania, prawa używania rzeczy, czy też przez działanie osób trzecich nie zostaje ograniczone ich prawo własności". Skarżący wskazali, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego w wyniku braku planu miejscowego a nie chaos i amok inwestycyjny wprowadzony przez inwestora, który bezkrytycznie jest popierany przez organ II instancji. Organy odwoławcze mają stać na straży zachowania ładu przestrzennego a nie ulegać bezwzględnemu lobby biznesu budowlanego. Podnieśli, że z akt sprawy nie wynika liczba mieszkań w mających powstać blokach. Liczba mieszkań będzie miała duży wpływ min. na konieczność zaprojektowania miejsc parkingowych, warunki ochrony środowiska, zieleni i zdrowia ludzi, szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Dodatkowo skarżący podali, że decyzja znak [...] nie dotyczy inwestora A sp. z o.o. z siedzibą w W. lecz osoby A. K. zam. [...]. Zaś decyzja nr [...] dotyczy A Sp. z o o w siedzibą w W. Wiadomość o uzgodnieniu warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego w analizie urbanistycznej z dnia [...] października 2008r. jako załącznik do decyzji nr [...] wpłynęła gdy na decyzję nr [...] zostało wniesione odwołanie. Decyzją z dnia [...].10.2008 nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję nr [...]. W ocenie skarżących decyzja Kolegium jest jednostronna i tendencyjna na korzyść inwestora jak i pierwszej instancji. Wskazali, że mieszkańcy osiedla /127 osób/ wystosowali pismo, w którym nie zgadzają się na planowaną inwestycję, bo ta w dużym stopniu utrudni im życie. W aktach sprawy znajduje się też pismo Rady Osiedla. Oba te pisma nie były wzięte pod uwagę przez Kolegium. W swojej skardze K. i W. A., podali, że zaskarżona decyzja jest kolejną decyzją, w której są zmieniane tylko daty. Organ nie uwzględnił protestów mieszkańców ani ich postulatów dotyczących uzupełnienia analizy urbanistycznej. Wskazali na podnoszone na etapie postępowania administracyjnego zarzuty dotyczące rozwiązania problemu zalewania posesji i piwnic bloku w obrębie potoku M., lakoniczny zapis Wydziału Architektury UM [...] dotyczące rowu melioracyjnego przebiegającego przez działki, na których ma powstać planowana inwestycja. Z uwagi na to, że teren inwestycji ma położenie ok. 2 m poniżej [...] i jest najniżej położony, odprowadza wody opadowe z przyległych terenów poprzez rów melioracyjny do potoku M. twierdzenia Wydziału Architektury są nie do przyjęcia. Wskazali, że teren ten był wcześniej przeznaczony na obszar zieleni urządzonej – decyzja z dnia [...].07.2008r. nr [...]. Planowana inwestycja wymaga postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko do czego zobowiązuje ustawa Prawo ochrony środowiska. Domagają się przeprowadzenia postępowania dotyczącego zachwiania stosunków wodnych w obrębie planowanej inwestycji. Zgodnie z art. 77 §3 kpa organ jest zobowiązany do powołania biegłych aby ocenić wydane warunki dotyczące odprowadzania kanalizacji deszczowej bezpośrednio lub pośrednio kanalizacją deszczową usytuowaną w [...] do M. przez Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Wskazali, że mieszkańcy odwoływali się też od warunków dostępu do drogi publicznej. Aktualnie ruch pojazdów na ul. [...] jest bardzo duży a uliczka jest mała, ma ruch jednokierunkowy i nie ma na niej możliwości rozłożenia ruchu samochodowego. Skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 Prawa budowlanego obiekt budowlany należy budować z poszanowaniem występujących w obszarze obiektu 'uzasadnionych interesów osób trzecich. Planowana inwestycja budynku wielorodzinnego, czterokondygnacyjnego jest sprzeczna z istniejąca zabudową jednorodzinną wolnostojącą bliźniaczą i szeregową. Wydanie warunków prowadzi do zachwiania ładu przestrzennego otaczającej architektury. Ustalony stan faktyczny jest niezgodny z zapisem Analizy Urbanistycznej- załącznik tekstowy pkt 3.1. Do decyzji nr [...] został dołączony załącznik graficzny określający granice terenu objętego wnioskiem ABCD - zaś na mapie zakreślono teren do innej decyzji o warunkach zabudowy tj. [...] oznaczony literami ABCDEFGHI. Teren został powiększony o działki niezgodnie z warunkami zabudowy określonymi w załączniku graficznym do decyzji nr [...]. Podkreślili, że nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego narusza przepisy rozporządzenia z dnia 27.03.2003r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, a także art. 77 § 1 kpa. poprzez dowolną oceną dowodów zebranych trakcie postępowania oraz sprzeczność z treścią zebranego w postępowaniu materiału. Uważają że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiadującego z terenem lokalizacji inwestycji nie odnosi się parametrów gabarytów i form architektonicznych obiektów zlokalizowanych na analizowanym terenie a tym samym została wydana z naruszeniem art. 7 i 107 § 2 i 3 kpa. W punkcie 3 decyzji stwierdzono, że działka ma możliwość pełnego uzbrojenia w media. Organy pomimo sprzeciwu mieszkańców dotyczących warunków tj. kanalizacji sanitarnej, włączenia do drogi publicznej, kanalizacji deszczowej /podtapiania istniejących budynków zarówno bloku przy ul. [...] jak i domków jednorodzinnych na osiedlu [...] poprzez cofanie się wody potoku M./ dotrzymania warunków dotyczących ochrony osób trzecich nie wznowił postępowania ale przyjął istniejące wydane warunki przed protestem mieszkańców jako odpowiednie. W ocenie skarżących warunki te nie spełniają warunków zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia na istniejącym osiedlu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługują na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Sądu bezspornym jest, że dla terenu na którym planowana jest inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr 330/2, 330/3, 330/4, 330/5, 330/6, 330/7 i wjazd na działkach nr 163/3, 163/4 i 330/1 brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zatem do art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm./ inwestycja ta wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu z uwzględnieniem ust. 5 jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć co najmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do już istniejących standardów w danym miejscu. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego. Kontynuacja funkcji nie oznacza mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy, wyłączającym jest aby nowa zabudowa nie kolidowała z już istniejącą. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, "jako takie ukształtowanie przestrzenne, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne." Zasada dobrego sąsiedztwa zatem to konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym /zagospodarowanie terenu/ i architektonicznym /ukształtowanie wzniesionych obiektów/. Reasumując – powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi w pierwszej kolejności dokonać analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich a następnie w decyzji o warunkach zabudowy ustalić cechy nowej zabudowy /patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04, Komentarz Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 493-503/. Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Właściwy organ wyznacza wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Granicę obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy /kopia mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000/. Ustawodawca zastrzegł sobie, że obszar ten ma obejmować teren wokół działki objętej wnioskiem w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki niemniej niż 50 m - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania dołączona jest kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonym obszarem analizowanym, zaś "w analizie urbanistycznej" w punkcie 2 pt: "obszar analizowany" jest informacja, że "obejmuje on obszar w odległości 100-160 m od granic terenu objętego wnioskiem". Jak wynika z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia obszar analizowany musi pozostawać w relacji do szerokości frontu działki. Błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może spowodować pominięcie w analizie a następnie w postępowaniu niektórych właścicieli działek sąsiednich planowanej inwestycji. Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu podlegają te działki sąsiednie, które wchodzą w obszar analizowany. Następnie wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Obszar analizowany musi być zaznaczony na kopii mapy w sposób określony w § 3 rozporządzenia. Obszar przyjęty do analizy, o ile przy jego ustalaniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron do swojej decyzji organ powinien w uzasadnieniu wyjaśnić przyczyny przyjęcia takiego a nie innego obszaru analizowanego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w wyjątkowo wyważony sposób formułuje wymogi jakie powinna spełniać nowa inwestycja. Z jednej strony wymaga, aby wykazywała ona podobieństwo /była kontynuacją/ w stosunku o zabudowy istniejącej na co najmniej jednej z sąsiadujących działek, z drugiej jednak formułuje w zakresie stopnia tego podobieństwa /kontynuacji/ dość daleko idące wymagania. Ustalenie stopnia kontynuacji funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu możliwe jest tylko po wcześniejszym wskazaniu konkretnych budynków i obiektów mieszczących się na sąsiednich w stosunku do planowanej inwestycji działkach. Bez takiej analizy nie można przejść do kolejnych, doniosłych z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ustaleń, w tym także w zakresie ich funkcji, celów, formy architektonicznej i zagospodarowania terenu. Po ustaleniu listy tych obiektów rolą organu jest zbadanie funkcji, jaką poszczególne obiekty pełnią. Podczas oceny funkcji budynku powinien być uwzględniany cel i katalog potrzeb jakie zaspokaja. Ocena cech, form architektonicznych i sposobu zagospodarowania terenu na każdej z działek sąsiadujących pozwala dopiero organowi na dokonywanie oceny co do stopnia podobieństwa planowanej inwestycji w stosunku do budynków lub obiektów zlokalizowanych i działających w jej bezpośrednim sąsiedztwie. Tylko znaczny stopień podobieństwa pod względem każdego z wymienionych determinantów pozwala na stwierdzenie, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu objętego planowaną inwestycją będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej zabudowy terenu w znaczeniu o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1. Analizując decyzję o warunkach zabudowy objętą kontrolą Sądu nie można dopatrzeć się tak przeprowadzonej analizy kontynuacji funkcji. Analizia urbanistyczna załączona do decyzji o warunkach zabudowy w pkt 3.1. pod tytułem "analiza w zakresie kontynuacji funkcji" ujmuje wyłącznie lakoniczną ocenę funkcji budynków już istniejących, a to: "sąsiednia zabudowa jest zabudową mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą, bliźniaczą i szeregową". Planowana zaś inwestycja to budynek wielorodzinny 3 i 4 kondygnacyjny z funkcją mieszkaniową o łącznej powierzchni 1135 m2. Zatem stanowisko organu o kontynuacji funkcji nie jest rzeczą oczywistą i wymaga szczegółowego uzasadnienia. W aktach brak jest w ogóle analizy funkcji tak rozumianej, co jest naruszeniem przepisów rozporządzenia. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego na podstawie upoważnienia z art. 61 ust. 6 ustawy określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/. W rozporządzeniu określono wymagania dotyczące: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, jej gzymsu albo attyki, geometrii dachu /kąt nachylenia, wysokość kalenicy, układu połaci dachowych/. Przepisy obowiązującego prawa wymagają również określenia linii zabudowy. W decyzji objętej skargą organ nie określił linii zabudowy, jak pisze: "ponieważ budynki planowane znajdują się w drugiej linii zabudowy. Budynki zlokalizowane na działkach sąsiednich nie tworzą pierzei". Organ winien przeprowadzić analizę funkcji i ocenić czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w ogóle lub czy istnieje inny sposób, o którym mowa w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym z tolerancją do 20% - § 6 ust. 1 rozporządzenia. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej jeżeli wynika to z analizy funkcji, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Dołączona analiza urbanistyczna z 30 lipca 2008 r. w punkcie 3.4. określa elewację frontową istniejących budynków. Nie wynika, zeń, jak również z uzasadnienia decyzji organów obu instancji jaka jest średnia obliczona z szerokości istniejących elewacji frontowych na obszarze analizowanym, a to przecież na podstawie średniej obliczonej z tych danych organ powinien ustalić przedmiotowy parametr. Chyba że organ uznał, iż winien zastosować inną szerokość elewacji, co dopuszcza § 6 ust. 2 rozporządzenia, lecz co do tego brak danych w aktach administracyjnych i w uzasadnieniu. Brak tych ustaleń uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny jaka jest przyjęta szerokość elewacji frontowej – co stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji brak również ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 rozporządzenia. Decyzja winna zawierać również informacje dotyczące geometrii dachu nowej zabudowy. W analizie urbanistycznej taka informacja dotyczy "geometrii dachów istniejącej zabudowy". Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są również gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Znajdująca się w aktach analiza urbanistyczna sporządzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia nie mogła stanowić dla organów obu instancji podstawy do dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych. Decyzje organów obu instancji wydane zostały w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny ponieważ organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności mających istotny wpływ na ocenę czy planowana inwestycja spełnia warunki określone przepisami prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a zatem czy dopuszczalne jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Narusza to przepis art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy obu instancji naruszyły również art. 77 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ponieważ rozstrzygnęły sprawę nie prowadząc postępowania mającego na celu ustalenie danych zgodnie z przepisami ustawy i rozporządzenia. Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego, uzasadnienie takiego właśnie wyznaczenia winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, podobnie jak analiza funkcji. W uzasadnieniu winny być również wszelki dane dotyczące parametrów nowej zabudowy pozwalające na weryfikację parametrów ustalonych dla nowej zabudowy. Brak należytego uzasadnienia stanowiska organów uniemożliwia kontrolę decyzji. Stanowi to również naruszenie przepisów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Poza tym decyzje organów obu instancji nie powołały prawidłowej podstawy prawnej. Powołano jedynie art. 59 i 60 ustawy. Kontrolowana decyzja musi spełniać wymogi, o których mowa w art. 61 i rozporządzeniu. Wyjaśnienia wymaga również fakt, że wniosek o wydanie warunków zabudowy z dnia [...] sierpnia 2006 r. podpisał pełnomocnik K. F., a pełnomocnictwa udzielił mu Prezes Zarządu B. W. W aktach administracyjnych – k. 35, zalega wypis z KRS-u datowany [...] stycznia 2007 r., a w nim osobą upoważnioną do udzielenia pełnomocnictwa jest A. G. Należy zatem uzupełnić akta administracyjne o wypis z KRS-u na datę złożenia wniosku. Następną kwestią jest zapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom. Jak ustalono, właścicielem działki nr 332/3 przylegającej do obszaru objętego inwestycją jest A. P. Nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a stanowisko pełnomocnika spółki na rozprawie "że wiedział o toczącym się od lat postępowaniu" nie zasługuje na uwagę. Brak zawiadomienia stron o toczącym się postępowaniu to naruszenie zasady, która stanowi przesłankę wznowienia postępowania bez względu na wpływ na wynik sprawy. Stanowi również samodzielną przesłankę uwzględnienia skargi – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Organ prowadząc postępowanie ponownie winien w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe poprzez sporządzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ustawy i rozporządzeniu. Należy również zapewnić udział wszystkich stron w postępowaniu. Organ winien mieć również na uwadze wskazania zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu. Kolejne rozstrzygnięcie organu musi być wyczerpująco uzasadnione, zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to: art. 7, 10, 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./ Sąd uwzględnił skargi. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że do czasu uprawomocnienia się wyroku decyzja nie może być wykonywana. O kosztach nie orzeczono na podstawie art. 210 § 1 p.p.s.a.