II GSK 76/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia del. WSA Beata Ziomek (spr.) Protokolant Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 415/09 w sprawie ze skargi I. B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. zasądza od I. B. na rzecz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego kwotę 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 października 2009r. o sygn akt III SA/Wr 415/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.B. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny we W. z dnia [...] maja 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 24 lutego 2009r. I.B. zwróciła się do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w J. o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń powołując się na argumenty natury zdrowotnej i finansowej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm., dalej jako u.s.r.) Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dawało podstaw do pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony. Podkreślono, iż dochody uzyskiwane z gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,62ha oraz renty rolniczej w kwocie 522,96zł netto umożliwiają spłatę należności w systemie ratalnym i nie powodują pozbawienia wnioskodawczyni podstawowych środków utrzymania. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez I.B., decyzją z dnia [...] maja 2009r. Nr [...] Prezes KRUS utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję, nie znajdując podstaw do jej zmiany bądź uchylenia. Po rozpatrzeniu skargi I.B. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] maja 2009r. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Uz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej jako p.p.s.a.). Możliwość uwzględnienia skargi z przyczyn, które nie zostały w niej wymienione zapewnia art. 134 § 1 p.p.s.a. i Sąd z tego uprawnienia rozpoznając niniejszą sprawę skorzystał. Powołując przepisy art. 36 ust. 1 pkt 10 oraz art. 41a ust. 1 pkt 2 u.s.r. Sąd wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawach umarzania należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń następuje w formie decyzji Prezesa Kasy albo upoważnionego przez niego pracownika. Prezes Kasy zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, przed którym postępowanie toczy się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Do stosowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przepisów tego kodeksu, odnosi się wprost regulacja art. 180 § 1 k.p.a. z zastrzeżeniem, o ile przepisy dotyczące ubezpieczeń nie stanowią inaczej. W myśl art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma konstrukcji względnie dewolutywnej, ponieważ jest rozpoznawany przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Z uwagi na brzmienie art. 52 u.s.r., który w sprawach nieuregulowanych w ustawie nakazuje stosowanie odpowiednio przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 83 ust. 4 ostatnio wymienionej ustawy pozwala na stwierdzenie, że od decyzji w sprawach umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, stronie przysługuje prawo wniesienia wniosku do Prezesa KRUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Stan ten uzasadnia w ocenie Sądu stosowanie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przed Prezesem KRUS, instytucji wyłączenia pracownika unormowanej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że zarówno decyzja z dnia [...] maja 2009r. jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2009r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tą samą osobę Ewę Kamudę. Skoro Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na której czele stoi Prezes nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw, ażeby w wyniku ponownego rozpoznania konkretnej sprawy, na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań – decyzję wydawał ten sam pracownik. Wyrażając taki pogląd Sąd powołał się na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007r., - ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, iż w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd zaznaczył, że wprawdzie takie stanowisko zostało zajęte w odniesieniu do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jednakże na gruncie 127 § 3 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania wyłącznie brakiem dewolutywności. Po złożeniu takiego wniosku objęta nim decyzja traci charakter ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, co odpowiada sytuacji niewyczerpania toku instancji w postępowaniu administracyjnym (tak postanowienie NSA z dnia 12 stycznia 1994r., sygn. akt II SA 2616/93, ONSA 1995 Nr 1, poz. 34). Sąd podkreślił również, że do istoty i celu tego wniosku należy zagwarantowanie stronie prawa dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy w postępowaniu administracyjnym, a nie dokonanie autokontroli decyzji jak w art. 132 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2005r. sygn.akt P 8/03 (OTK-A 2005/3/20) zwrócił uwagę na ważną rolę jaką odgrywają przepisy o wyłączeniu pracownika w celu zapewnienia stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy. W skardze kasacyjnej Prezes KRUS wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że decyzja wydana na skutek złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie może być wydana przez tego samego pracownika. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że wydane w niniejszej sprawie decyzje są decyzjami Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, będącego w świetle art. 2 u.s.r. centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw rozwoju wsi. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie zalicza się, jego zdaniem do środków odwoławczych, dlatego, że nie uruchamia toku instancji i jest rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Wniesienie takiego wniosku w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie powoduje więc przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia lecz ponownie powierza się ją temu samemu organowi. Z tego względu brak podstaw do zastosowania w sprawie przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nakazu wyłączenia pracownika w sprawie, w której brał on udział przy wydawaniu pierwszej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznając zgodnie z przepisami art. 183 § 1 p.p.s.a. sprawę w granicach skargi kasacyjnej i biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszym przypadku nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania wymienione w § 2 powołanego przepisu. Zaprezentowanego w zaskarżonym orzeczeniu stanowiska Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela. Zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, wywoływało w orzecznictwie rozbieżności. Na tym tle wypowiedział się NSA w uchwale z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II GSP 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61), Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. w sprawie, o sygn. akt P 57/07, a także NSA w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 60). We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, iż przepisy o wyłączeniu pracownika mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.) trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 127 § 3 k.p.a. Stanowisko to podzielił w pełni Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r. orzekając, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania, z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W powołanym wyroku z dnia 10 marca 2009r. NSA kierując się poglądem zaprezentowanym przez Trybunał Konstytucyjny uznał, że członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 konstytucji RP. W orzeczeniu z dnia 22 stycznia 2007r. sygn. akt II OSK 213/06 NSA przyjął, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje zastosowanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy na mocy art. 127 k.p.a. także wówczas, gdy decyzję w charakterze organu I instancji wydał piastun funkcji ministra lub upoważniona przez niego osoba. Podobne w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 18 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1507/08. Odmienne stanowiska, że w postępowaniu z art. 127 § 3 k.p.a. nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zostały wyrażone w wyrokach NSA z dnia 22 listopada 1999r. sygn. akt II SA 699/99, z dnia 6 września 2007r. sygn. akt I OSK 909/07, z dnia 3 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 696/08. Przedstawione zagadnienie prawne stało się przedmiotem uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010r. sygn. akt I OPS 13/09 podjętej na kanwie sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju, w której stwierdzono, że "art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a." Opisana uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. przewidzianym dla rozstrzygania wątpliwości prawnych, które wystąpiły przy rozpoznawaniu kasacji (zażalenia), co oznacza, że ma charakter uchwały konkretnej, wykazującej ścisły związek z postępowaniem w indywidualnej sprawie (sądowoadministracyjnej) zawisłej przed NSA. Z uwagi jednak na podstawowy cel podejmowanych uchwał (zarówno abstrakcyjnych jak i konkretnych) jakim jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego treść tej uchwały ma znaczenie również dla rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem rozważań NSA orzekającego w niniejszym składzie. W uchwale z dnia 20 maja 2010r. podkreślono, że organy administracji publicznej w znaczeniu nadanym w art. 5 § 2 pkt 1 k.p.a. , jak też w zakresie pojęcia minister – mają kompetencje przyznaną przepisami materialnego prawa administracyjnego i przepisami procesowego prawa administracyjnego do: 1. wykonywania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej w zwykłym trybie postępowania administracyjnego; 2. ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji w toku instancji w postępowaniu odwoławczym oraz nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego; 3. odwołalności wydanych przez siebie decyzji (na podstawie art. 127 §3, 157 § 1, 150 § 3, 154 § 1, 155, 161 § 1 k.p.a.). Przyznanie organom administracji publicznej kompetencji do wykonywania administracji publicznej oznacza obowiązek działania. Konstrukcja prawna instytucji procesowej wyłączenia pracownika (bądź organu, czy też członka organu kolegialnego) nie może więc prowadzić do pozbawienia organów administracji publicznej zdolności do wykonywania zadań publicznych, a zatem do pozbawienia kompetencji przyznanych przepisami prawa. Organ administracji publicznej, wykonując kompetencje, do jakich został powołany, realizuje zadania publiczne, a nie reprezentuje i nie broni własnego interesu prawnego. Zwrócono uwagę, iż w doktrynie prawa administracyjnego jedną z generalnych zasad jest niedopuszczalność przenoszenia kompetencji między organami administracyjnymi statuującej zakaz przekazywania kompetencji na inny organ, nawet hierarchicznie podporządkowany, bez wyraźnej podstawy prawnej. Przepisy upoważniające do przenoszenia kompetencji jako przepisy szczególne wobec zasady ogólnej, nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wyrażone w uchwale z dnia 20 maja 2010r. stanowisko dotyczące wyłączenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. do osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju można wprost odnosić do weryfikacji w tym trybie decyzji przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Analogię uzasadnia ta sama specyfika organu, a mianowicie zarówno Główny Geodeta Kraju jak i Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego pełnią funkcję piastuna organu monokratycznego. Oba wymienione organy administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt. 3 i 4 k.p.a. mieszczą się w pojęciu ministra. Wniosek zaś o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. W rozpoznawanej sprawie, obie decyzje z dnia 5 maja 2009r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia 9 kwietnia 2009r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tą samą osobę Ewę Kamudę. Rozważenia wymaga zatem sytuacja wydawania decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez pracowników organów monokratycznych, a nie przez sam organ. Zdaniem NSA ta okoliczność nie uzasadnia jednak odstąpienia od wyrażonego w opisanej wyżej uchwale poglądu. Przepisy materialnego prawa administracyjnego, przepisy prawa procesowego przyznają kompetencje organom administracji publicznej. Przepisy te nie przyznają kompetencji pracownikom aparatu pomocniczego organu administracji publicznej. Podobny pogląd prezentuje doktryna prawa administracyjnego, w której wskazuje się, że "pracownik lub inny podmiot, który został upoważniony do wykonywania kompetencji , nie staje się przez to organem administracji, wykonuje bowiem tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie ma. Ponieważ działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego, traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego" (M.Wierzbowski, A.Wiktorowska: Prawo administracyjne, Warszawa 2009, s. 105). Podstawę orzekania w sprawach wymienionych w art. 41 a ust. 1 pkt 2 u.s.r. czyli umarzania należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń stanowi art. 36 u.s.r., który określa, że rozstrzygnięcie następuje w formie decyzji Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Z unormowania art. 41 a ust. 1 pkt 2 u.s.r. wprost wynika, że w zakresie wskazanym tym przepisem decyzje wydaje również upoważniony przez Prezesa Kasy pracownik tego organu. Upoważnienie pracownika do wydawania decyzji nie oznacza więc przeniesienia kompetencji do wykonywania powierzonych przez ustawę zadań publicznych na inny organ, niż Prezesa KRUS. Upoważniony pracownik, nawet jeżeli przygotowuje lub podpisuje decyzję administracyjną, nadal wykonuje kompetencje organu, w imieniu organu i na rachunek organu. Ta okoliczność, zdaniem NSA przesądza o jednakowym traktowaniu weryfikacji decyzji w trybie art. 127 § 3 k.p.a. przez sam organ monokratyczny, jak również przez podmiot, działający z upoważnienia organu. Przyjęcie w stosunku do upoważnionego przez piastuna organu pracownika odmiennego od wyrażonego w uchwale z dnia 20 maja 2010r. poglądu nie stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. do piastuna organu – jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), byłoby nieuprawnione i przeczyłoby zasadzie generalnej nieprzenoszalności kompetencji. Podnieść również należy, na co zwrócił już uwagę NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2009r. sygn. akt II GSK 696/08, "że pracownicy podlegli organowi monokratycznemu obowiązani są, w ramach podległości pracowniczej i służbowej, respektować stanowisko organu i jego piastuna w zakresie wykładni i stosowania prawa, nawet w konkretnej sprawie. W zakresie załatwiania spraw nie są niezawiśli. Prezentowane w formie przygotowywanej czy wydawanej decyzji stanowisko jest w istocie wyrazem poglądów prezentowanych przez sam organ, a w praktyce piastuna". W tych okolicznościach stosowanie w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a instytucji wyłączenia pracownika przewidzianej przepisami art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. tworzyłoby wyłącznie pozory bezstronności, a nie gwarancję bezstronnego załatwienia sprawy. Z wymienionych przyczyn należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).