II SA/Kr 1299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Jan Zimmermann Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi T.D. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 29 maja 2009 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego T.D. kwotę 500 zł (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].12.2005r znak [...], na podstawie art. 49b i art. 80 ust. 2 pkt 1, art.83 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. odmówiono wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach rzutu poziomego 10,00x3,50m, wybudowanego na działkach nr 1 i nr 2 , położonych w miejscowości M. Uzasadnieniem dla wydanego rozstrzygnięcia były ustalenia, myśl których zrealizowane na datę kontroli robót budowlane obejmują wykonania ław fundamentowych o wymiarach rzutu poziomego 10,00x3,50m, zostały one poprzedzone stosownym zgłoszeniem z art. 30 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane, wobec którego organ administracji nie wniósł sprzeciwu . W przedmiotowej sprawie brak zatem podstaw do zastosowania sankcji określonej w art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do podjęcia działań mających na celu usunięcie powstałego naruszenia obowiązku prawnego w budownictwie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T.D. , który domagał się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżący zarzucał , że kwestionowana decyzja podjęta została bez dokładnego rozeznania sprawy, bowiem realizowany budynek o wymiarach 10,00m i 3,50m dobudowany zostanie do już istniejącego oraz połączony z nim, co spowoduje powstanie obiektu o powierzchni 70m. Wskazywał nadto, że działki o numerach ewidencyjnych 1 i 2 nie są działkami siedliskowymi, na obszarze tym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji o zmianie przeznaczenia terenów rolnych na nierolnicze. Artykuł 29 Prawa budowlanego nie dotyczy rozpoczętej budowy, albowiem wznoszona stajnia nie dotyczy produkcji rolnej, lecz będzie przeznaczona na wykorzystywanie zwierząt dla celów hipoterapii. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2006r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art.104 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U z 2003r., Nr 2007, poz. 2016 ze zm.) uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wyrzeczenia i w tym zakresie orzeczono o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego w budowie o wymiarach rzutu poziomego 10,00x3,50m, wybudowanego na działkach nr 1 i nr 2 , położonych w miejscowości M. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa, zaś zmiana rozstrzygnięcia wynika jedynie z konieczności jego doprecyzowania. Wskazując na brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie zgłoszenia zamiaru budowy obiektu gospodarczego uznano, że dokonane zgłoszenie jest zgodne ze stanem faktycznym, który stwierdzono podczas oględzin w dniu 27.09.2005r. Prowadzona budowa obiektu jest zatem legalna i brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Organ nadzoru budowlanego nie posiada kompetencji do orzekania o prawidłowości przyjętego zgłoszenia. Charakter i sposób użytkowania działki określają plany miejscowe zagospodarowania przestrzennego i w tym zakresie zgłoszenie zamiaru budowy obiektu budowlanego jest badane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w którym zgłoszenia dokonano. Z decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].10.2006r. znak [...] nie zgodził się T.D. , który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagał się wnikliwego rozpatrzenia jego sprawy. Skarżący zarzucał, że organ drugiej instancji nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazywał, że wykonywane roboty budowlane dotyczą w istocie rozbudowy już istniejącego budynku inwentarskiego, gdyż jedna ze ścian będzie wspólną ścianą dla dwóch budynków. Działki, na których realizowana jest inwestycja nie są działkami siedliskowymi, a budowany obiekt służyć ma prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej . Akcentował nadto, że lokalizacja stajni na 24 konie w ciasnej zabudowie jest niedopuszczalna i jest przedsięwzięciem, które może znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane zaskarżonej decyzji. Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrokiem z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, wskazując w uzasadnieniu na następujące okoliczności. " Lektura akt administracyjnych, a w szczególności mapy dla celów projektowych, zdjęć fundamentów budynku gospodarczego, co do którego dokonano zgłoszenia, mogą przemawiać za przyjęciem, że w istocie inwestor dokonując zgłoszenia budowy nowego obiektu budowlanego naruszył przepisy dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbudowę istniejącego już obiektu budowlanego. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dokonał żadnych ustaleń, czy wykonywane roboty budowlane, pomimo dokonania zgłoszenia budowy obiektu budowlanego, co do którego na mocy art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wyłączony został obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, w rzeczywistości stanowiły takie roboty, czy też nie. Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie ustaliły i nie rozważyły czy wykonywane roboty budowlane były budową nowego obiektu budowlanego, czy też rozbudową już istniejącego, poprzestając jedynie na ustaleniu, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o powierzchni 35 m2. Zasadą generalną wynikającą z przepisów ustawy Prawo budowlane jest uzyskanie pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych. Wadliwe zgłoszenie przez inwestora budowy obiektu budowlanego, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na jego budowę nie skutkuje uznaniem, że taka budowa prowadzona jest legalnie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Naruszenie jednoznacznego obowiązku wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że powstaje nowy przedmiot postępowania, które toczy się z urzędu. Organ nadzoru budowlanego nie jest organem właściwym w sprawie pozwolenia na budowę. Może natomiast, po spełnieniu przez inwestora określonych w przepisach obowiązków, udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych lub zalegalizować obiekt wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, albo nakazać jego rozbiórkę. Rozbudowa obiektu budowlanego, a takowym jest dobudowa do istniejącego już obiektu budowlanego nowego obiektu (budynku gospodarczego) nie może być traktowana jako budowa nowego, wolnostojącego, nie stykającego się fundamentami i żadnymi ścianami budynku, która zwalniałaby inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów, wymienionych w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego dokonując oceny legalności prowadzonych robót budowlanych zobowiązany jest dokonać ustalenia i kwalifikacji wykonywanych robót zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. W przypadku stwierdzenia, że realizowane roboty budowlane stanowią te, co do których ustawodawca przewidział obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, winien prowadzić postępowanie w celu oceny zgodności wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego. Ustawodawca przewidział, bowiem tylko w odniesieniu do niektórych robót budowlanych możliwość odstąpienia od generalnej zasady określonej w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Niedopuszczalnym jest stosowanie wykładni rozszerzającej przepisu art. 29 ustawy i rozszerzanie katalogu wyłączeń wymienionych w tym przepisie. Wyżej wskazane okoliczności w niniejszej sprawie nie zostały rozważone, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i to zarówno organ I instancji , jak i organ II instancji. Ustalenia te powinny być dokonane z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego, w tym art. 7, 77, art. 79 i art. 80 k.p.a. Wyraz temu winien dać organ także w uzasadnieniu swojego orzeczenia. Organ administracji publicznej stosownie do art. 7 i art. 77 §1 Kpa, w toku postępowania administracyjnego, winien pojąć kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zebrania, a następnie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśniając jakie okoliczności legły u podstaw podjęcia decyzji o określonej treści. Pod pojęciem materiał dowodowy rozumieć należy ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustalił czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił czy też nie w rozpoznawanej sprawie, w tym także w niniejszej sprawie okoliczności dotyczących rodzaju i charakteru wykonywanych robót budowlanych. Takie ustalenia w niniejszej sprawie nie zostały poczynione. Postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. Organ odwoławczy orzekając na podstawie art. 138 k.p.a. rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji ostatecznej. Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa, ale także wtedy, gdy prawidłowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Niezgodne z prawdą ustalenie stanu faktycznego prowadzi w postępowaniu do naruszenia prawa. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktów zgodnie z rzeczywistością, ale również prawidłowa ocena prawna wszystkich prawotwórczych w danej sprawie faktów. Stąd też organ II instancji nie dostrzegając wad postępowania przed organem l instancji sam dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Organy administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny dokonać ustalenia jakiego rodzaju roboty budowlane są realizowane przez inwestora i czy były one objęte, czy też nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. " Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2008r. znak [...], na podstawie art. 105, art. k.p.a., art. 80 ust. 2, pkt. 1, art. 83 ustawy z dnia 7.07.1994 r.- Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych, w zakresie budowy budynku gospodarczego parterowego, wolnostojącego, o konstrukcji tradycyjnej murowanej, o wymiarach rzutu poziomego 10,00 x 3,50 m na działkach nr 1 i nr 2 , położonych w miejscowości M. , ze względu na brak podstaw prawnych i faktycznych do uwzględnienia żądania strony. Uzasadniając powyższe podano, że w związku z prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, w granicach zakreślonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w dniu 18.09.2008r. przeprowadzona została kontrola - oględziny, w wyniku której ustalono, iż na działkach nr 1 i nr 2 w miejscowości M. wybudowany został budynek gospodarczy o wymiarach rzutu poziomego 10,00 x 3,50 m. Konstrukcja tradycyjna, murowana, wykonana została na fundamencie betonowym. Dach o trzech połaciach o pokryciu niepalnym - blacha ocynk. Na dzień przeprowadzanych czynności kontrolnych stwierdzono, że do wykonania przy tym obiekcie pozostają roboty wykończeniowe. Jak wyjaśniono, w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane zawarta została jedna z podstawowych zasad prawa budowlanego wskazująca, że wszelkie roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. W art. 29 Prawa budowlanego podano katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1. Katalog ten ma formę listy zamkniętej (wyliczenie enumeratywne), a więc wyłącznie te obiekty i te roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Jako że przepis ten zawiera wyjątki od zasady ogólnej, to w stosunku do niego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej. Stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt. 1 lit. a) Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodowa w ramach istniejącej działki siedliskowej - parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m , przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Niemniej jednak, w myśl art. 30 ust. 1 tej ustawy budowa obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczne - budowlanej. W świetle definicji zawartych w art. 3 ustawy Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudową, rozbudowę, nadbudową obiektu budowlanego (pkt. 6). Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi (art. 3 pkt. 1 lit. a). Budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt. 2). Pojęcie budynku gospodarczego definiuje ustawodawca w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podając, że należy przez nie rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§3 pkt. 8). Zarówno w ustawie Prawo budowlane, jak i w innych aktach normatywnych nie ma ustawowej definicji "działki siedliskowej". Przyjmuje się, że działką siedliskową jest wydzielona działka zabudowana budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, tj. budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu (uchwała SN z 15 grudnia 1969 r. III CZP 12/69 OSNC 1970/3/39). Natomiast termin "zabudowa zagrodowa" definiowany jest w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. I tak ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej - należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (§ 3 pkt. 3). Prawo budowlane nie zawiera również legalnej definicji budynku wolnostojącego, tym samym przyjąć należy potoczną definicję znaczeniową tego słowa. W sensie techniczno-budowlanym budynkiem wolnostojącym jest budynek stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, tym samym pomiędzy poszczególnymi elementami konstrukcyjnymi obiektu (fundamentami, ścianami nośnymi, więźbą dachową itp.) istnieje wolna przestrzeń powietrzna i żaden z tych elementów obiektu budowlanego nie jest związany z elementami konstrukcyjnymi drugiego obiektu budowlanego. W świetle przytoczonych definicji oraz stanu zaistniałego na przedmiotowej nieruchomości gruntowej zrealizowany faktycznie obiekt budowlany jest obiektem, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego, którego realizacja następuje na podstawie dokonanego zgłoszenia. Przeprowadzone w terenie czynności kontrolne wskazują bowiem, że budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego i drugi budynek zlokalizowany na działce nr 2 , położonej w miejscowości M. stanowią odrębne obiekty budowlane, realizowane przez inwestora niezależnie od siebie, jak również, że służy on do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych. Ponadto, wybudowany został w ramach istniejącej działki siedliskowej oraz związany jest z produkcją rolną - hodowlaną. Stosownie do dyspozycji art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Podstawą prawną do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest spełnienie wymienionych w tym przepisie przesłanek. Wobec daleko idących skutków dla podmiotów postępowania administracyjnego, każdy element normy prawnej z art. 49b musi być zdefiniowany w sposób wynikający wprost z ustawy i nie jest dopuszczalna ich rozszerzająca interpretacja . W przedmiotowej sprawie, jak wyżej wskazano, żadna z okoliczności określonych w cytowanym art. 49b nie zaistniała, albowiem roboty budowlane przy przedmiotowej inwestycji rozpoczęte zostały na podstawie dokonanego w organie administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszenia, wobec którego organ ten nie wniósł sprzeciwu . W wyroku WSA z dnia 12.04.2005r. VII SA/Wa 493/2004) wskazano, że stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, iż wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym, stanowi podstawę do umorzenia postępowania. Przepis art. 49b nie daje bowiem materialnoprawnej podstawy do merytorycznego wypowiedzenia się w takiej sytuacji. Zatem, w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i utrwalonego orzecznictwa , ustalenie braku kompetencji do orzekania o istocie sprawy powoduje, że dalsze postępowanie przed organem administracyjnym staje się bezprzedmiotowe, to zaś obliguje organ do umorzenia postępowania z tych przyczyn. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie . W odwołaniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2008roku znak [...], które złożono w terminie, T.D. wnosił o jej uchylenie w całości i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący polemizował z zasadności zastosowania w sprawie art. 105 k.p.a. podnosząc, że przedmiot postępowania, czyli budynek dalej istnieje. Kwestionował jako nieprawdziwe stwierdzenie, że jest to budynek wolnostojący, w sensie cytowanej definicji albowiem budynek inwentarski nie posiada wolnej przestrzeni powietrznej z sąsiednim budynkiem. Wykonany budynek nie jest budynkiem gospodarczym, ale budynkiem inwentarskim. Budynek ten nie spełnia warunków do hodowli koni, ponieważ jest za mały i nie posiada zbiorników na gnojówkę. Jest także nieprawdą, że nie ma definicji działki siedliskowej, ponieważ w decyzji z dnia [...].07.2007r. wydanej w sprawie nielegalnego wybudowania budynku sąsiedniego PINB w L. orzekł, że działką siedliskową " jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 15 1969roku III CZP12/69 OS N C 1970/2/39, przy czym uznał, że działki nr 2 i nr 1 nie są działkami siedliskowymi. Wynika więc z tego, że w jednej sprawie działki nr 2 i nr 1 są działkami siedliskowymi, a w drugiej sprawie nie są działkami siedliskowymi. Skarżący zarzucał również, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do opinii Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydziału Architektury .Budownictwa i Gospodarki Żywnościowej Oddziału Zamiejscowego w N. znak [...] z dnia [...].10.01r. oraz opinii biegłego Sadu Okręgowego w N. z dnia 9.2001r. Nadto, nawet nie wspomniał, że w tej sprawie wydany został wyrok przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 11.12.2007r. sygn. akt. II SA/Kr 30/07, w którym nakazano wykonanie szeregu uzupełnień. Jak wynika z zaskarżonej decyzji żadna wskazówka WSA nie została zrealizowana. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2009r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Orzekając w ten sposób streszczono wyniki dotychczasowego postępowania dotychczasowy przebieg postępowania podkreślając, że rozpoznając sprawie ponownie organ pierwszej instancji zapewnił gwarancje procesowe dla wszystkich stron, które brały udział w postępowaniu i przed wydanie decyzji były powiadomione zgodnie z art. 10 k.p.a. W dalszych wywodach podzielono ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie skutecznie dokonanego zgłoszenia i legalności budowy budynku gospodarczego, związanego z produkcją rolną, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo budowlane. Dokonano też oceny prawnej analogicznej do przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji wskazując na z definicje budynku gospodarczego i budowy zagrodowej zawarte odpowiednio w § 3 pkt 8 i pkt 3 W ocenie organu odwoławczego charakter budynku gospodarczego, spełniającego warunki przewidziane przepisami cyt. rozporządzenia, został udowodniony podczas oględzin i przesłuchania stron w dniu [...] września 2008 r. W ocenie organu odwoławczego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym słusznie ustalono, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest budynkiem wolnostojącym. Jak wynika bowiem z protokołu oględzin dnia [...].09.2008r. "jest to odrębny obiekt budowlany, nie połączony z budynkiem sąsiednim ". Z uwagi zatem na stwierdzony brak podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b wy Prawo budowlane, postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć. Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi art. 105 § 1 k.p.a., w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o bezprzedmiotowości postępowania możemy mówić wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Jednym z elementów, obok podmiotu będącego stroną postępowania, jest przedmiot postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, następującej w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Odnośnie uwag zawartych w odwołaniu podano, że powyższe uzasadnienie stanowi odpowiedź na część z nich. Ponadto w związku z podniesionym zarzutem, że budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania jest budynkiem inwentarskim wyjaśniono, że w trakcie postępowania budynek był dopiero w budowie. Podczas oględzin w dniu [...] września 2008r. ustalono, że pozostały do wykonania roboty wykończeniowe i że w obiekcie przechowywano narzędzia rolnicze. O ile w trakcie dalszego użytkowania zostanie stwierdzone, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski, zaistnieją przesłanki do wszczęcia postępowania administracyjnego. Nie jest prawdą, że organ pierwszej instancji "nawet nie wspomniał, że w tej sprawie został wydany wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2007 r.", jako że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji powołany jest ten wyrok wraz z przytoczeniem części jego uzasadnienia. W kontekście zarzutów skarżącego podkreślenia wymaga nadto, że w niniejszym postępowaniu rozpatrywana była sprawa budynku gospodarczego (o wym.10 x 3,5 m), natomiast obiekty, z którymi ten budynek sąsiaduje są przedmiotem odrębnych postępowań prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2009r. znak [...], T.D. domagał się uchylenia zaskarżonej obu wydanych ponownie w toku instancji decyzji oraz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił zarzuty analogiczne jak w odwołaniu. Wskazując, że przedmiotowe budynek inwentarski został wybudowany na działkach nr 1 i nr 2 podkreślał , że działka nr 2 nie jest działką siedliskową, co potwierdził też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w decyzji z dnia [...].07. 2007r. znak [...] , powołując się na uchwalę Sądu Najwyższego Potwierdza powyższe też opinia biegłego Sadu Okręgowego w N. mgr inż. arch. Z.S. z dnia 20.09.01 roku, gdzie akcentuje się brak na tej działce jakiejkolwiek zabudowy mieszkalno-gospodarczej poza znajdującym się w budowie budynkiem o niesprecyzowanym programie użytkowym. W związku z powyższym budynek inwentarski znajdujący się częściowo na działce nr 2 nie mógł być wykonany w oparciu o zgłoszenie, zaś jego realizacja wymagała pozwolenia na budowę. Podnosił dalej, że w obecnej chwili Gmina L. nie posiada uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie wsi M. Pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu winno być zatem wydane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której to decyzji inwestor nie posiada. Zarzucał iż jest nieprawdą, że przedmiotowym budynek jest budynkiem wolnostojącym. Został on wykonany w oparciu o projekt techniczny opracowany przez mgr inż. J.H. , ma wspólne fundamenty, wspólną ścianę i wspólny dach. Bardzo wyraźnie widać, że budynek został dobudowany do wcześniej wykonanego nielegalnie budynku. Wcześniej wykonany budynek ma powierzchnie 59,17m2, a wykonana do niego dobudowa posiada powierzchnię 35m2. W związku z powyższym powstał nowy budynek o powierzchni 94,17m2. Jak z powyższego wynika, wykonana dobudowa do istniejącego już obiektu budowlanego, jest rozbudową tego obiektu i nie może być traktowana jako budowa nowego, wolnostojącego budynku. Na wykonanie tej dobudowy inwestor zobowiązany jest do uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazywał nadto na brak podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie skoro zarówno element podmiotowy, jak i przedmiotowy zachodzą. Skarżący nie cofnął wniosku, żądanie wniosku dotyczy sprawy rozstrzyganej na drodze administracyjnoprawnej, wreszcie istnieje obiekt budowlany, do którego odnosi się wniosek. Polemizował też z zawartym w decyzji organu drugiej instancji stwierdzeniem, że przedmiotowy budynek inwentarski spełnia warunki budynku gospodarczego określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2004r., jak i warunki określone co do zabudowy zagrodowej, które to przepisu odnoszą się do niezawodowego wykorzystywania budynków. W tym przypadku B.W. B. prowadzi lub prowadziła działalność gospodarczą wpisana do rejestru ewidencji działalności gospodarczej "[...]", pod numerem [...] Wpis dokonany został w dniu [...].03.2002 roku i jeszcze w dniu 17.10.2007r. działalność gospodarcza była prowadzona. Skarżący podnosił na koniec, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane niezgodnie z przepisami prawa oraz bez dopuszczenia wszystkich dowodów w sprawie, np. opinii biegłego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji z analogicznym uzasadnieniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Fakt uprzedniego wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyroku z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07 ma między innymi ten skutek, że dokonywana obecnie ponowna kontrola dotyczy w szczególności czynności oraz aktów podjętych po tej dacie. Następuje ona z uwzględnieniem wiążącego charakteru oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku ( art. 153 p.p.s.a.). Zachodzące w toku sprawy zmiany stanu faktycznego oraz przepisów prawa pozostają bez wpływu dla aktualności wyrażonej w powyższym wyroku oceny prawnej i wynikających z niej wskazań co do dalszego toku postępowania. Zmiany w stawnie faktycznym wynikają bowiem wyłącznie z kontynuacji budowy tego samego obiektu. Zmiany w stanie prawnym nie dotykają zaś istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii wstępnych, dotyczących oceny legalności robót budowlanych realizowanych przez inwestora na podstawie zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, jak również zagadnień proceduralnych regulujących w tym zakresie postępowania prowadzone przez organy administracji publicznej. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiału i przebiegu postępowania należy stwierdzić, że tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie wykonały prawidłowo zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07, zaś dostrzegane w tym zakresie uchybienia uzasadniają eliminację z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2008r. znak [...]. W sprawie niniejszej nie zebrano bowiem dotąd kompletnego materiału dowodowego pozwalającego na stwierdzenie, że realizowany przez inwestora budynek odpowiada zgłoszeniu budowy budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną , uzupełniającego zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, co do którego organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił sprzeciwu. Nadto, czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji w kierunku zgromadzenie stosownego materiału przy ponownym rozpatrzeniu sprawy naruszają wymogi wynikające z przepisów proceduralnych, co dyskwalifikuje tak zebrane dowody. Takich wymogów nie spełnia zresztą zgromadzony uprzednio materiał dowody w toku czynności prowadzonych dnia 27.09.2005r. Pomimo szeregu trafnych rozważań w zakresie wykładni i stosowania art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ) Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania przez inwestora zgłoszenia i rozpoczęcia robót budowlanych, w sprawie nie dokonano rzetelnych ustaleń umożliwiających proces subsumcji stanu faktycznego pod hipotezy art. 48 – 51 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2008r. znak [...], a potem zaskarżonej organu drugiej instancji. W zależności od tego, czy realizacja określonych robót budowlanych następuje w ramach budowy obiektu budowlanego wykonywanego , względnie wykonanego bez pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, albo warunki zgłoszenia, zastosowanie znajdują inne przepisy prawa , tj. odpowiednio - art. 48 - 49a , art. 49b , art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Jak słusznie zauważa się w doktrynie ( G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005 – komentarz do art. 75 k.p.a ) "...u podstaw każdego procesu administracyjnego leżą materialne stosunki administracyjnoprawne, które determinują związane z tym procesem stosunki prawnoprocesowe, bowiem "każdy administracyjnoprawny stosunek procesowy rozgrywa się w jakiś sposób na gruncie i w obrębie konkretnego stosunku materialnoprawnego" (J. Filipek, Założenia strukturalne..., s. 199). Wiążące konsekwencje normy materialnego prawa administracyjnego ustala się zatem w stosunku do określonego podmiotu ze względu na zaistnienie określonych faktów, zdarzeń czy okoliczności, objętych przedmiotowym zakresem tego prawa. Aby więc rozstrzygnięcie takie było zgodne z prawem, właściwy organ administracji publicznej winien - zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej - podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego (...) w celu zbadania, czy stan ten odpowiada stanom faktycznym określonym w przepisach prawa materialnego. Poznanie zatem sfery faktów, które są przedmiotem postępowania administracyjnego, i dokonanie ich prawidłowej oceny jest podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie, zmierzające do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej (...) " . Odnosząc powyższe ogólne uwagi należy do stanu faktycznego niniejszej sprawy w kontekście zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07 należy uznać, że nadal lektura akt administracyjnych - w tym mapy dla celów projektowych dołączonej do projektu budowlanego sporządzonego przez mgr inż. J.H. w grudniu 2003r., zdjęć fundamentów budynku gospodarczego z dnia [...].09.2005r. , a także fotografii wykonanych w toku kolejnych oględzin dnia [...].09.2008r., może przemawiać - jak poprzednio, za przyjęciem, że inwestor dokonując zgłoszenia budowy nowego obiektu budowlanego naruszył przepisy dotyczące obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbudowę istniejącego już obiektu budowlanego. Nie jest też wiadomym, czy realizuje obiekt zgodnie z tym zgłoszeniem. Aktualnie wykonane zdjęcia nie obrazują stanu fundamentów przedmiotowego budynku, które jak wynika z fotografii sporządzonych przy oględzinach dnia [...].09.2005r. stykały się z fundamentami obiektu budowlanego istniejącego już w tym terenie. W czasie ponownych oględzin dnia [...].09.2008r nie wykonano zdjęć umożliwiających stwierdzenie, że stan ten uległ zmianie. Ponadto, na zdjęciach wykonanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy widać stykające się elementy więźby dachowej i pokrycia dachu obu budynków. O ile niektóre z nich obrazują niewielkiej szerokości przestrzenie pomiędzy dwoma ścianami z pustaków , czy pomiędzy ścianą wykonaną pustaków i ścianą z cegły , sposób wykonania fotografii nie pozwala na dokładną orientację w zakresie powiązań konstrukcyjnych pomiędzy budynkiem, którego budowę już zakończono oraz obiektem realizowanym na podstawie zgłoszenia. Protokół oględzin z dnia [...].09.2008r. nie zawiera szczegółowego opisu tych obiektów, zaś istotne w tym zakresie kwestie skwitowano jednozdaniowym oświadczeniem - " Na podstawie oględzin można stwierdzić, że jest to odrębny obiekt budowlany , niepołączony z budynkiem sąsiednim." Fotografie załączone do powyższego protokołu nie zostały ponumerowane, ani też bliżej opisane. Nie poddano ich analizie i ocenie w żadnym z uzasadnień obu kontrolowanych decyzji. Nie jest nawet wiadomym, czy obiekt budowlany nieobjęty niniejszym postępowaniem, którego budowę już zakończono jest budynkiem gospodarczym, czy też wiatą istniejącą w momencie sporządzania projektu budowlanego będącego elementem zgłoszenia budowy budynku gospodarczego. Zarówno treść protokołu oględzin, jak i protokoły innych czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji dnia [...].09.2008r., uwzględniając nadto treść zawiadomienia z dnia 3.09.2008r. oraz sposób jego doręczenia, świadczą o naruszeniu licznych przepisów postępowania. Zważyć należy, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 3.09.2009r., przeprowadzaną w dniu 3.09.2008r. czynnością miały być wyłącznie oględziny – kontrola, służące stwierdzeniu stanu faktycznego. Zawiadomienie skierowano wyłącznie do stron, które wezwano udziału w czynności osobiście lub przez pełnomocników. W rozdzielniku zawiadomienia jako otrzymujących to pismo wymieniono - B. i S.W. oraz K. i T.D. . Zawiadomienie wysłano jedną przesyłką dla osób mieszkających pod tym samym adresem, co stanowi naruszenie zasad wynikających z art. 40 §1 k.p.a. Powyższe istotne jest tym bardziej, że z akt nie wynika by K.D. brała udział w czynnościach dnia [...].09.2008r., zaś dostępne w aktach dowody doręczenia zawiadomienia nie pozwalają na potwierdzenie skuteczności takiego zawiadomienia. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, że B.W. i K.D. nie miały do tego momentu statusu stron postępowania, które toczyło się przy udziale inwestora S.W. oraz żądającego czynności organów nadzoru budowlanego T.D. . Przyczyn rozszerzenia kręgu stron nie wyjaśniono w żadnej z wydanych przy ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji. Towarzyszy powyższemu brak w aktach administracyjnych dokumentów urzędowych umożliwiających orientację w kwestii stanu prawnego nieruchomości stanowiącej teren inwestycji oraz z nim bezpośredni sąsiadujących. Także dokumentu dotyczące podmiotu będącego inwestorem nie są spójne. Dołączony do zgłoszenia budowy budynku gospodarczego projekt budowlany wskazuje jako inwestorów S. i B.W. , natomiast z pisma Wójta Gminy L. z dat [...].12.2003r. znak [...] i [...].09.2005r. znak [...] określają jako inwestora wyłącznie S.W. . Wśród przesłanych przez ten organ dla potrzeb niniejszego postępowania dokumentów nie ma ani samego zgłoszenia, ani też oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazanego jako załącznik przy piśmie z dnia 30.12.2003r. znak [...]. Co do czynności przeprowadzonych dnia [...].09.2008r. zważyć należy, że z protokołu oględzin nie wynikają przyczyny nieobecności K.D. i T.D. . O ile te powody ma tłumaczyć treść pisma wyżej wymienionych z daty 23.08.2009r., rzeczą organu pierwszej instancji było nie tylko pouczenie wszystkich stron o przysługujących im prawach zgodnie z art. 9 k.p.a., czy obowiązkach, które należało egzekwować, ale także podjęcie prawem przewidzianych działań, umożliwiających skuteczne przeprowadzenie oględzin z udziałem wszystkich stron lub skutecznie ustanowionych przez nich pełnomocników. Ponadto, lakoniczna treść protokołu oględzin nie pozwala na uznanie, że dokument ten odzwierciedla w istotnym ówcześnie stwierdzony stan robót budowlanych, na który zwracano uwagę w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07. W dniu 18.09.2008r. sporządzono ponadto kolejny protokół, podpisany przez T.D. . Nie jest jednak wiadomym jaką czynność ma on odzwierciedlać – w szczególności zaś, czy jest to protokół przesłuchania świadka, czy strony. Co istotne, w tym właśnie protokole odnotowano fakt złożenia przez T.D. 5 zdjęć, mających obrazować, że przedmiotowy budynek jest użytkowany nie jako budynek gospodarczy, lecz jako stajnia. Takich fotografii brak zarówno przy protokole, jaki i w innej części akt sprawy. Kolejny odrębny protokół z dnia 18.09.2008r. oznaczony został jako protokół przesłuchania strony, zaś podpisali go S.W. i B.W. . Przepisy proceduralne, nie przewidują zaś instytucji grupowego składania zeznań . Także sporządzone poprzednio w dniu 27.09.2005r. protokoły przesłuchania stron / świadka, w których nie dokonano skreślenia niepotrzebnych fragmentów druku, podpisane przez S.W. oraz T.D. , nie stanowią odpowiedniego materiału dowodowego, skoro nie jest nawet wiadomym w jakiej roli występowali oraz , czy w ogóle składane przez nich wówczas oświadczenia w kwestiach spornych mają charakter zeznań. Sama decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera oceny zgromadzonego w sprawie materiału , pomija się w ustaleniach okoliczności dotyczące kręgu stron oraz mające znaczenie przy ocenie, czy teren inwestycji jest działką siedliskową. Pozostałe ustalenia istotne dla wyjaśnienia jakie roboty budowlane prowadzi faktycznie inwestor, w szczególności, czy buduje nowy budynek gospodarczy, czy też dokonuje rozbudowy już istniejącego - są w opisanej sytuacji dowolne. Powyższych wad stanowiących o naruszeniu przepisów art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3k.p.a., a także art. 40, §1, 68, 70, 83 i 86 k.p.a. nie dostrzegł organ drugiej instancji, wydając równie wadliwe i przedwczesne rozstrzygnięcie. Nadto organ odwoławczy z naruszeniem zasad z art. 107 §1 i 3 k.p.a. nie odniósł się w jakimkolwiek fragmencie do zarzutów odwołania dotyczących niespełnienia wymogu realizacji budynku na działce siedliskowej. Nie wyjaśnił także, czy i jakie znaczenie w tym zakresie mają wnioskowane przez skarżącego dowody, wymienione jako załączniki do odwołania w pkt 1- 7, przy czym w aktach organu drugiej instancji brak wskazanych w pkt 6,7 zdjęć stajni z dobudową od północy i od południa. Niezależnie od tego, że w świetle powyższych uchybień wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty było przedwczesne, gdyby hipotetycznie uznać, że zamierzone przez inwestora roboty budowlane wymagały zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu, zaś realizowany obiekt budowlany odpowiada zgłoszeniu - orzekanie o umorzeniu postępowania w postępowaniu wszczętym na wniosek narusza przepisy prawa. W tym zakresie można przypomnieć, że wydając decyzję w sprawie niniejszej po raz pierwszy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o odmowie wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego o wymiarach rzutu poziomego 10,00x3,50m, wybudowanego na działkach nr 1 i nr 2 , położonych w miejscowości M. . Takie rozstrzygnięcie merytoryczne zaakceptował wówczas organ drugiej instancji, zaś wskazany sposób orzekania nie został wytknięty w ramach kontroli legalności obu aktów dokonanej prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07. Czyniąc ponownie ustalenia prowadzące do analogicznych wniosków organ pierwszej instancji orzekł odmiennie niż poprzednio o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 k.p.a.. Tak orzeczenie zaaprobował organ drugiej instancji, precyzując jedynie, że podstawę tę stanowi art. 105 §1 k.p.a., przy czym z akt nie wynika by doszło do cofnięcia wniosku złożonego przez T.D. w piśmie z dnia 9.09.2005r. Uznając taki sposób rozstrzygania za błędny, poza trafną argumentacją skargi wskazującą na brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie niniejszej jako bezprzedmiotowego, należy wskazać na następujące okoliczności . Zgodnie z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się , że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku uprzedniej inicjatywy strony. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego różnych ustaw, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Powoływane w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...].11.2008r. znak [...] przepisy kompetencyjne , a także specyfika norm Prawa budowlanego dotyczących sytuacji określonych potocznie mianem samowoli budowlanej, które upoważniają organy nadzoru budowlanego do nakładania na inwestorów określonych obowiązków wskazuje, że postępowania w takich sprawach wszczyna się z urzędu. Powyższe nie wyklucza jednak, wszczęcie i prowadzenia takich postępowań na żądanie osób posiadających wywodzony z prawa cywilnego interes prawny, którymi są np. właściciele terenu inwestycji lub nieruchomości z nim bezpośredni sąsiadujących ( art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 kc. i art. 144 k.c. ). Postępowanie wszczęte na wniosek także w wypadku bezzasadności zgłoszonego w nim żądania , winno zaś zostać zakończone decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty , nie zaś umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia proceduralne stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego. Taka kontrola następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku , zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. W opisanym stanie rzeczy pozostaje też nadal aktualna ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 11.12.2007r. sygn. akt II SA/Kr 30/07 i z niej wynikające zalecenia co do dalszego toku postępowania. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a oraz art. 205 §1 p.p.s.a.