II SA/Op 275/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości wniosku o przedłużenie renty szkoleniowej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Z. G. jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...]., Nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] w sprawie przekazania według właściwości wniosku Z. G. o przedłużenie renty szkoleniowej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Skarżący Z. G., pismem z dnia 27 kwietnia 2009r. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w Opolu o zwrócenie się do ZUS w Opolu o przedłużenie renty szkoleniowej, gdyż szkolenie nie zostało wykonane, a dokumenty znajdują się w PUP Opole. Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia [...]., Nr [...], działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał wniosek Z. G. dotyczący przedłużenia renty szkoleniowej według właściwości. W uzasadnieniu organ wskazał, że powyższe wynika z faktu nie przeszkolenia Z. G. przez Powiatowy Urząd Pracy w Opolu w poprzednim okresie pobierania renty szkoleniowej. Dodał nadto, że organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu, a zatem brak jest podstaw do obsługi tego typu spraw przez urząd pracy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z. G. Wojewoda Opolski zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawiając unormowania dotyczące renty szkoleniowej oraz właściwość organów z tym związaną stwierdził, iż zapadłe postanowienie jest zgodne z prawem. Dowodził Wojewoda, że renta szkoleniowa przyznawana jest przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a możliwość jej przedłużenia następuje na wniosek Starosty na okres nie dłuższy niż 30 miesięcy i tylko w przypadku, gdy jest to niezbędne ze względu na przekwalifikowanie zawodowe. Zauważył przy tym organ, że strona pobierała rentę szkoleniową od 1 października 2006r. do 31 marca 2007r., która została przedłużona o następne 3 miesiące tj. od 1 kwietnia 2007r. do 30 czerwca 2007r. oraz, że Z. G. ma przyznaną rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy na okres 2 lat poczynając od 1 kwietnia 2007r. Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie nastąpiła sytuacja przewidziana w art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004r., Nr 39, poz. 353 ze zm.) umożliwiająca wystąpienie o przedłużenie renty szkoleniowej. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się Z. G. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że decyzje w sprawach świadczeń regulowanych ustawą o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wydają i świadczenia te wypłacają organy rentowe właściwe ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej, zaś postępowanie wszczyna się na podstawie wniosku osoby zainteresowanej, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej P.p.s.a.). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia [...], który działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] o przekazaniu według właściwości wniosku strony o przedłużenie renty szkoleniowej do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego wykazała, że nie odpowiada ono wymogom prawa. Zaskarżone postanowienie podjęte zostało w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a więc stanowiło rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania (zażalenia) przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Przekazanie pisma Z. G. z dnia 27 kwietnia 2009 r. do załatwienia Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych w Opolu nastąpiło postanowieniem wydanym w oparciu o art. 65 § 1 K.p.a. Art. 65 § 1 K.p.a. stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego wniesiono podanie, jest niewłaściwy w sprawie to jest on zobowiązany niezwłocznie przekazać je do organu właściwego. W trybie art. 65 § 1 K.p.a organ przekazuje podanie, a nie sprawę do załatwienia. W tym miejscu stwierdzić należy także, że stosownie do art. 19 K.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Powyższe oznacza, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do skrupulatnego badania właściwości z urzędu w każdym stadium postępowania. Jeżeli zatem organ, do którego wniesiono podanie (w niniejszej sprawie z treści pisma skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009r. wynika, że zwracał się on o przedłużenie renty szkoleniowej), przed wszczęciem postępowania administracyjnego stwierdzi swoją niewłaściwość w sprawie, a sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, to zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. jest zobowiązany przekazać to podanie niezwłocznie do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie ( por postanowienie NSA z 29 czerwca 2007r., sygn. Akt I OW 10/07-LEX nr 339939; wyrok NSA z 29 maja 1991r., II ARN 17/91 z glosą J.Zimmermanna - PIP 1992, nr 3, s.108). Jednocześnie organ musi przekazać wniosek będący podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., organowi właściwemu. Przepis art. 65 § 1 K.p.a. nakłada zatem na organ administracji obowiązek kontroli swojej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej, chroniąc w ten sposób stronę przed skutkami nieznajomości prawa w zakresie m.in. formułowania żądań i kierowania ich do właściwych organów. Jednakże, aby możliwym było podjęcie przez organ, do którego wpłynęło pismo strony, czynności o których stanowi art. 65 § 1 K.p.a. organ zobowiązany jest dokonać przede wszystkim wstępnej analizy treści kierowanego do niego pisma oraz jego oceny pod kątem treści żądania, dopuszczalności wszczęcia postępowania, legitymacji podmiotu. Wszczęcie postępowania administracyjnego następuje bowiem na wniosek legitymowanego podmiotu lub z urzędu (art. 61 § 1 K.p.a.). W świetle powyższego organ I instancji zobowiązany był do ustalenia przedmiotu żądania (określającego granice postępowania) oraz po jego ustaleniu winien stwierdzić czy pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009r. mogło stanowić podanie, które wszczynało postępowanie administracyjne czy też nie. O tym bowiem, czy postępowanie administracyjne może być wszczęte na wniosek strony czy też z urzędu decydują przepisy prawa materialnego. Takim przepisem prawa materialnego regulującym zasady wszczęcia postępowania w zakresie przedłużenia prawa do renty szkoleniowej jest przepis art. 60 ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2004r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). Art. 60 ust. 1 ustawy stanowi, że osobie spełniającej warunki określone w art. 57, w stosunku do której orzeczono celowość przekwalifikowania zawodowego ze względu na niezdolność do pracy w dotychczasowym zawodzie, przysługuje renta szkoleniowa przez okres 6 miesięcy, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4. Ustęp 3 art. 60 w/w ustawy przewiduje natomiast, że przedłużenie prawa do renty, o którym mowa w ust. 2, następuje na podstawie wniosku starosty. Z powyższego przepisu wynika zatem, że podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o przedłużenie renty szkoleniowej jest tylko i wyłącznie starosta, który składa do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stosowny wniosek, w przypadku zaistnienia przesłanek o których stanowi art. 60 ust. 2 w/w ustawy. Redakcja przytoczonego przepisu art. 60 ust. 3 jest jasna i nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca uznał Starostę za wyłączny i jedyny podmiot legitymowany do zainicjowania postępowania administracyjnego dotyczącego przedłużenia renty szkoleniowej. Skoro zatem przepis art. 60 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach nie może nasuwać w tym zakresie żadnych wątpliwości, to i tym samym skoro organy obu instancji przyjęły, że pismo skarżącego dotyczyło przedłużenia renty szkoleniowej nie zachodziła tym samym możliwość uznania się przez nie za niewłaściwe do jej załatwienia. Sytuacja taka mogłaby wystąpić jedynie wówczas, gdyby pismo skarżącego dotyczyło ustalenia prawa do renty szkoleniowej ( por. art. 116 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach), ale z lektury akt administracyjnych nie wynika aby organy obu instancji uznały je (pismo z dnia 27 kwietnia 2009r.) za takowe żądanie. Pismo skarżącego z dnia 27 kwietnia 2009r. (jeśli odczytać je wprost) nie wszczęło zatem postępowania administracyjnego, stanowiąc jedynie prośbę, czy też monit o podjęcie czynności związanych ze złożeniem przez Starostę wniosku o przedłużenie renty szkoleniowej. Skarżący, w świetle art. 60 ust. 3 ustawy, nie był podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie przedłużenia prawa do renty szkoleniowej. Treść złożonego pisma tym samym nie pociągała za sobą obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, gdyż nie wszczynała postępowania i nie przyznawała skarżącemu prawa do zgłoszenia wniosku o przedłużenie prawa do renty szkoleniowej. Zamieszczenie w treści pisma przez skarżącego sformułowania "przedłużenie mi renty szkoleniowej" nie upoważniało zatem organu do dokonania takiego sposobu załatwienia pisma skarżącego i zastosowania procedury wynikającej z art. 65 § 1 K.p.a. Zauważyć należy także, iż w granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się bowiem w dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. Organ winien, zatem ustalić, czy skarżący wnosi o przyznanie mu prawa do renty szkoleniowej, czy też, co wynika z literalnej treści złożonego pisma o przedłużenie prawa do renty szkoleniowej. Jeżeli z bowiem z akt administracyjnych, którymi dysponuje organ, na co zwrócił uwagę w uzasadnieniu postanowienia Wojewoda Opolski, wynika, że skarżący prawo do renty szkoleniowej przyznane miał na okres od 2 grudnia do 30 czerwca 2007r., a pismo dotyczące przedłużenia renty szkoleniowej złożone zostało 27 kwietnia 2009r., to w takiej sytuacji organ winien wezwać skarżącego do jednoznacznego określenia przedmiotu swojego żądania. Dopiero, zatem ustalenie tych okoliczności pozwoliłoby organowi na prawidłowe zakwalifikowanie pisma skarżącego oraz właściwą ocenę przedmiotu żądania. Organy administracji publicznej związane są, żądaniem strony i nie mogą zmieniać jego treści i uruchamiać według własnej oceny właściwego trybu postępowania. W razie wątpliwości, co do treści żądania strony, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania. Organ I instancji nie dokonał powyższego, zaś organ II instancji, nie żądał uzupełnienia pisma o te okoliczności. Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Zasadą postępowania przed organem II instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie uzasadniały utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji (postanowienia) organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Organ II instancji rozpoznając, sprawę wnioskodawcy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 60 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach. Wydanie "merytorycznego" postanowienia bez ustalenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości przedmiotu żądania oraz jego oceny poprzez ustalenie dopuszczalności wystąpienia z tego rodzaju żądaniem, legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego podanie stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.