II SA/Lu 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Syndyka Masy Upadłości X Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie wyjaśnienia treści decyzji, postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. Przywołane rozstrzygnięcia zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne: W dniu 28 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, na mocy której nakazał Syndykowi Masy Upadłości X Sp. z o.o. wykonanie w terminie do 31 sierpnia 2009 r. w budynku biurowo-usługowym posadowionym na działkach nr ewid. 37/24, 37/26 i 37/28 w L. przy ul. L. prac polegających na: 1. wyposażeniu budynku w system sygnalizacji pożarowej, 2. zabezpieczeniu przed zadymianiem pionowych dróg ewakuacyjnych, 3. wyposażeniu dróg ewakuacyjnych w oświetlenie awaryjne-ewakuacyjne, 4. zapewnieniu swobodnego dostępu do gaśnic i urządzeń przeciwpożarowych oraz źródeł wody do celów przeciwpożarowych. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności zakazując jednocześnie jego użytkowania do czasu usunięcia wskazanych nieprawidłowości. Pismem z dnia 14 maja 2009 r. podmiot zobowiązany powyższą decyzją do wykonania wskazanych obowiązków zwrócił się do organu o wyjaśnienie treści tej decyzji w części stwierdzającej, iż zakaz użytkowania obiektu nie jest równoznaczny z obowiązkiem jego opróżnienia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 113 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśnił wątpliwości co do treści przywołanej decyzji poprzez wskazanie, iż zakaz użytkowania oznacza zaprzestanie korzystania z obiektu przez ludzi, niekoniecznie wraz z usunięciem rzeczy ruchomych z obiektu, zaś opróżnienie obiektu oznacza usunięcie z budynku ludzi i rzeczy ruchomych znajdujących się w obiekcie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż "zakaz użytkowania" i "opróżnienie budynku" są diametralnie różnymi pojęciami oznaczającymi odmienne stany faktyczne. Opróżnienie budynku oznacza bowiem usunięcie z budynku ludzi i rzeczy ruchomych znajdujących się w obiekcie - grożącym najczęściej bezpośrednio zawaleniem, natomiast zakaz użytkowania obiektu budowlanego oznacza wyłącznie zaprzestanie korzystania z obiektu przez ludzi, nie zawsze wiążące się z obowiązkiem usunięcia rzeczy ruchomych. Zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na powyższe postanowienie wniósł Syndyk Masy Upadłości X Sp. z o.o. W uzasadnieniu zażalenia wskazał, iż zaskarżone postanowienie nie zawiera w swej treści żądanej przez stronę informacji. W ocenie strony organ wprawdzie określił różnice pomiędzy opróżnieniem a zakazem użytkowania, nie wskazał jednak sposobu w jaki strona zobowiązana miałaby nałożony zakaz wykonać tzn. zastosowanie jakich środków stanowiłoby realizację tego obowiązku. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Nie zgodził się z zarzutami zawartymi w zażaleniu. Stwierdził, że wyjaśnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest jednoznaczne i wypełnia dyspozycję art. 113 § 2 k.p.a. Na powyższe postanowienie Syndyk Masy Upadłości X Sp. z o.o. wniósł skargę, zarzucając obrazę przepisów postępowania, tj. art. 113 § 2 k.p.a., polegającą na błędnej jego wykładni i bezpodstawnym przyjęciu, iż wyjaśnienie treści decyzji dokonane zostało w sposób precyzyjny i jednoznaczny. W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż wniosek o wyjaśnienie wątpliwości dotyczył wskazania przez organ konkretnych czynności jakie powinien podjąć Syndyk by wykonać decyzję w części dotyczącej zakazu użytkowania budynku. Zaskarżone natomiast postanowienie nie zawiera w swej treści żądanej przez stronę informacji. Organ określił różnice pomiędzy opróżnieniem a zakazem użytkowania, która jest skarżącemu znana. Nie wskazał jednak w jaki sposób nałożony zakaz wykonać, tzn. zastosowanie jakich środków stanowiłoby realizację nałożonych obowiązków. W związku z tym strona skarżąca nie wie jak ma wykonać decyzję organu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy - nie znajdując podstaw do zmiany swojego postanowienia - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych mających wpływ na wynik sprawy, uchybień w postępowaniu administracyjnym - art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Dodać też należy, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie ani zarzuty skargi, ani sądowa kontrola przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie ujawniły, aby organy administracyjne naruszyły przepisy prawa materialnego i procesowego w sposób powodujący uchylenie zaskarżonego postępowania. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 113 § 2 k.p.a., zgodnie z którym "organ, który wydał decyzję (postanowienie), wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Celem instytucji uregulowanej tym przepisem jest zatem usunięcie niejasności orzeczenia, a w szczególności wyjaśnienie treści zawartego w nim rozstrzygnięcia. Wyznaczone tym przepisem pole działania organu jest ograniczone wyłącznie do wyjaśnienia stronie zgłoszonych wątpliwości co do użytych w decyzji (postanowieniu) wyrażeń, niejasnych sformułowań bądź zastosowanych skrótów utrudniających ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest powołany do interpretacji treści rozstrzygnięcia z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 czerwca 2007 r. VI SA/Wa 595/07, opubl. LEX nr 355889). Przy czym zastrzec należy, iż zakres wyjaśnienia rozstrzygnięcia administracyjnego jest wyznaczony zakresem tego rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tego rozstrzygnięcia, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Ponadto organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest zatem powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01, opubl. LEX nr 126798). Tak więc instrument uregulowany w art. 113 § 2 k.p.a. żadną miarą nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji będącej przedmiotem wyjaśnienia. W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca - Syndyk Masy Upadłości X Sp. z o.o. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubartowie wniosek o wyjaśnienie treści jego decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r. poprzez wskazanie jak należy rozumieć nałożony tą decyzją zakaz użytkowania budynku w sytuacji gdy w uzasadnieniu tej decyzji wskazane zostało, iż zakaz ten ma na celu skłonienie zarządcy do usunięcia nieprawidłowości i oddalenie (zminimalizowanie) potencjalnego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi; nie jest przy tym równoznaczny z opróżnieniem obiektu. W związku z zakreśloną przez stronę niejasnością decyzji, zasadnie organy uznały, iż wyjaśnienie zaistniałej niejasności powinno polegać na wyjaśnieniu znaczenia pojęć "zakaz użytkowania" i "opróżnienie obiektu" i wzajemnym ich porównaniu. Według Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego, pod red. Stanisława Dubosza, "użytkować" oznacza używać czegoś, korzystać z czegoś, eksploatować (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, tom IV, str. 323). Zatem użytkować obiekt budowlany to tyle samo co korzystać z niego, użytkować go zgodnie z jego przeznaczeniem. Natomiast zakaz użytkowania to zabronienie takiego postępowania. Tak więc bezspornym jest, iż zakaz użytkowania w odniesieniu do obiektów budowlanych odnosi się do osób korzystających dotychczas z obiektu i polega na zupełnym zaprzestaniu korzystania z tego obiektu. Słusznie również podniósł organ, iż zakaz użytkowania obiektu ma ze swej istoty charakter przemijający tj. obowiązuje do czasu usunięcia przeszkód uniemożliwiających korzystanie z obiektu. Powyższe wyrażenie w zestawieniu ze znaczeniem słowa "opróżniać" znaczącym uczynić coś pustym, usunąć coś z czegoś oznacza, iż opróżnienie obiektu budowlanego oznacza usunięcie z niego ludzi i wszelkich rzeczy ruchomych znajdujących się wewnątrz obiektu, zaś zakaz użytkowania obiektu budowlanego oznacza nic innego jak zaprzestanie korzystania z obiektu przez ludzi, nie wiążące się z jednoczesnym obowiązkiem usunięcia rzeczy ruchomych z tego obiektu. Zasadnie również organy rozstrzygające podniosły, iż znaczenie pojęcia "zakaz użytkowania obiektu budowlanego" należy odczytywać zgodnie z treścią norm prawnych posługujących się tym pojęciem. I tak pojęciem tym ustawodawca posłużył się w art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przyjmując, iż w sytuacji gdy obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, lub 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ może zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Bez wątpienia zatem zakaz użytkowania jakkolwiek związany ze stanem technicznym budynku ma charakter przemijający gdyż ustaje z chwilą usunięcia występujących w obiekcie nieprawidłowości. Przy czym charakter występujących nieprawidłowości nie stwarza najczęściej zagrożenia dla samego budynku lecz wyłącznie dla osób go zamieszkujących, zatem odmiennie jak w przypadku wydania nakazu opróżnienia obiektu budowlanego wydawanego na podstawie art. 68 pkt 1 Prawa budowlanego, gdzie przesłanką do wydania nakazu opróżnienia jest bezpośrednie zagrożenie zawalenia się budynku, w którym przebywają ludzie wskutek czego mogą ulec zniszczeniu również rzeczy ruchome znajdujące się wewnątrz budynku. Mając zatem powyższe na uwadze zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy wyjaśniły wątpliwości skarżącego dotyczące treści decyzji o zakazie użytkowania budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 28 kwietnia 2009 r. Odnośnie zaś żądań skarżącego podnoszonych w toku całego postępowania wskazać należy, iż organ wydając zakaz użytkowania obiektu nie jest zobowiązany do wskazania sposobu w jaki strona zobowiązana miałaby nałożony nakaz wykonać. Kwestia zapewnienia lokali lub pomieszczeń zastępczych dla użytkowników przedmiotowego budynku (do czasu ustania zakazu) wykracza bowiem poza treść decyzji wyjaśnianej w niniejszym postępowaniu. W tym stanie rzeczy, uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, obowiązany był skargę oddalić.