II SA/Kr 786/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Rejonowej Spółdzielni [...] w K. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 marca 2009 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia, że podwyższenie opłaty rocznej jest nieuzasadnione postanawia: odrzucić skargę Zaskarżonym orzeczeniem, wydanym na podstawie art. 72 ust.1 w zw. z art. 77 oraz art. 78 i 79 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (tekst jednolity: Dz.U. 2004 r., Nr 261, póz. 2603 z późn.zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oddaliło wniosek Rejonowej Spółdzielni [...] w K. o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, stanowiącej własność Gminy K., oznaczonej jako działka nr 1 o łącznej powierzchni 0,0724 ha, położonej w K., jest nieuzasadnione. Podstawą wydania orzeczenia tej treści było dokonanie ustalenia, że wniosek został złożony po upływie terminu do jego wniesienia. Dlatego też Kolegium nie przeprowadziło merytorycznej weryfikacji wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości. sygn. akt II SA/Kr 785/09 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesionej na to orzeczenie strona skarżąca, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzuciła, że w orzeczeniu zawarto błędne pouczenie o przysługującym sprzeciwie do sądu powszechnego oraz podniosła, że w sprawach aktualizacji opłaty rocznej użytkownik wieczysty może wnieść sprzeciw tylko wtedy, gdy orzeczenie Kolegium jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Ponieważ zaskarżone orzeczenie nie jest takim rozstrzygnięciem, stronie służy skarga do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej odrzucenie, wskazując na brak właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę należy uznać za niedopuszczalną. Analizę przepisów, prowadzącą do takiej konstatacji, rozpocząć należy od przytoczenia art.177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten tworzy zatem zasadę domniemania właściwości rozstrzygania przez sądy powszechne wszystkich spraw, nie tylko cywilnoprawnych. Wyjątek dotyczy tych spraw, które ustawowo zastrzeżone zostały do właściwości innych sądów, o jakich mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozwinięciem tej ogólnej normy ustrojowej sądownictwa administracyjnego jest art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn.zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określono w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5. podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 -4. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art.3 § 3). W świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa przyjąć należy, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 (por. T. Woś i inni, Komentarz do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis. Warszawa 2005 rok, str. 43-45). Przepisy art. 78 do 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (tekst jednolity: Dz.U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.) regulują tryb zmiany opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego gruntu. W orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sadu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny (uchwała SN z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94, OSNIC 1994, nr 11, poz. 209, uchwała SN z dnia 15 czerwca 1993 r., sygn. akt III CZP 51/93, OSNIC 1993, nr 11, poz. 190 oraz uchwała NSA z dnia 20 maja 1996 r., sygn. akt OPK 10/96; ONSA 1997, nr 1, poz. 8). Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest wypowiedzeniem zmieniającym umowę o oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (w części dotyczącej opłaty rocznej związanej z korzystaniem z tego prawa). Odmowa przyjęcia zaproponowanej w wypowiedzeniu nowej wysokości opłaty rocznej połączone ze złożeniem wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty nie jest uzasadniona bądź jest uzasadniona w innej wysokości, uruchamia postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym. Sprawa sporu, co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ma charakter cywilnoprawny. Orzeczenie zapadłe w tym postępowaniu nie jest decyzją administracyjną wydaną przez organ władczo rozstrzygający sprawę. (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007 r., I OSK 306/06 , LEX nr 293169). Stosownie do treści art.78 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. W myśl art. 79 ust. 3 ustawy, jeżeli nie dojdzie do ugody, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. Zgodnie z ustępem 7 tego artykułu, do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Stosownie do przepisu art. 80 ust.1 ustawy od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Z powyższego wynika, że postępowanie dotyczące sporu o aktualizację opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, do której mają zastosowania przepisy o trybach jej zaskarżania. Skoro samorządowe kolegium odwoławcze rozstrzyga sprawę cywilną, to akt kończący takie postępowanie nie może być decyzją administracyjną. Samo stosowanie, przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona, do postępowania przed kolegium, i to odpowiednio, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie może jeszcze oznaczać, że rozpoznając ten wniosek Kolegium rozstrzyga sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. Poddanie omawianego wyżej sporu o ustalenie zasadności wypowiedzenia samorządowemu kolegium odwoławczemu nie zmienia cywilnego charakteru instytucji prawa użytkowania wieczystego, ustanawia jedynie obligatoryjny przedsądowy tryb rozstrzygnięcia tego sporu. Zaskarżone orzeczenie nie mieści się w katalogu skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Dopuszczalność skargi nie może wynikać również z przepisu art.3 § 3 p.p.s.a., gdyż z żadnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika możliwość złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie Kolegium o oddaleniu wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, jest nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi zaskarżone orzeczenie jest merytorycznym rozstrzygnięciem wniosku o ustalenie niezasadności wypowiedzenia. Charakteru tego rozstrzygnięcia nie mogą zmienić motywy jego podjęcia (ustalone przez Kolegium wniesienie wniosku z uchybieniem terminu). Zauważyć w tym miejscu należy, że skoro w omawianym trybie nie znajdują odpowiedniego zastosowania do postępowania przed kolegium, przepisy k.p.a. dotyczące odwołań i zażaleń, to w razie dokonania ustalenia, że wniosek został złożony po upływie 30-dniowego terminu, Kolegium nie ma możliwości wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ustalenie. W sytuacji złożenia przez wieczystego użytkownika, opartego na art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn.zm.), wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona w innej wysokości, z uchybieniem terminu, samorządowe kolegium odwoławcze winno wydać orzeczenie o oddaleniu wniosku. Zważywszy, że samorządowe kolegium odwoławcze obowiązane jest przekazać sądowi powszechnemu akta sprawy wraz ze sprzeciwem (nawet spóźnionym), co wynika z przepisu art.80 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie kolegium traci moc, kwestię terminowego złożenia wniosku o ustalenie rozstrzyga sąd powszechny. Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nie należącej do jego właściwości.