I OW 106/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy Oleśnica o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy Oleśnica a Prezydentem Miasta Wrocławia w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: odrzucić wniosek. Wójt Gminy Oleśnica złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Prezydentem Wrocławia, w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J. S. o skierowanie do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu podał, że w dniu 28 stycznia 2009 r. J. S. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we Wrocławiu, z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej we Wrocławiu. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu na podstawie sporządzonego wywiadu środowiskowego ustalił, że J. S. zamieszkuje we Wrocławiu, w noclegowni przy ul. Małachowskiego 15. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 27 lutego 2009 r. powołując się na treść art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), orzekł o przekazaniu sprawy Wójtowi Gminy w Oleśnicy, w którego imieniu działa Dyrektor Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Oleśnicy. Zażalenie J. S. od powyższego postanowienia, rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, które postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2009 r., zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu stwierdziło, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, w przypadku J. S. jest to miejscowość Ostrowina nr [...] w gminie Oleśnica, powiat oleśnicki. W ocenie Wójta Gminy Oleśnica stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu jest nieprawidłowe, bowiem pod powyższym adresem na terenie Gminy Oleśnica działa Powiatowy Dom Pomocy Społecznej (PDPS) w Ostrowinie, będący jednostką organizacyjną Powiatu Oleśnickiego oraz domem pomocy społecznej o zasięgu ponad powiatowym, w którym J. S. został zameldowany na pobyt stały i przebywał na przełomie 1998 r. i 1999 r. Dom Pomocy Społecznej w Ostrowinie opuścił ze względu na trudności adaptacyjne, udał się do Wrocławia, który obecnie jest miejscem jego pobytu i centrum spraw życiowych, z wolą i zamiarem pozostania we Wrocławiu na stałe. Do Powiatowego Domu Pomocy Społecznej w Ostrowinie został skierowany przez Gminę Długołęka (w powiecie wrocławskim), gdy przebywał w prowadzonym przez tę Gminę schronisku dla bezdomnych w miejscowości Szczodre 55. Natomiast w okresie od dnia 9 lipca 1993 r. do dnia 30 kwietnia 1997 r. był zameldowany z krótką przerwą w Z. ul. [...]. Wójt Gminy Oleśnica podał również, iż zgodnie z ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej pobyt i usługi w domu pomocy społecznej są świadczeniami z zakresu pomocy społecznej. Kierowanie do domu opieki społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu stanowi zadanie własne gminy o charakterze obowiązkowym (art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy). Właściwość miejscową gminy w zakresie pomocy społecznej określa ustawa według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Miejscem zamieszkania, wg prawa cywilnego (art. 25 K.c.) jest miejsce, w którym osoba fizyczna przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zgodnie z art. 101 ust. 2 w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W szczególnie uzasadnionych przypadkach w sprawach niecierpiących zwłoki właściwą jest gmina miejsca pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 3). Natomiast dla mieszkańca domu właściwa jest gmina, która skierowała go do domu pomocy społecznej (ust. 6). Na podstawie ust. 7 art. 101 ustawy, gmina właściwa ze względu na miejsce zamieszkania albo ostatnie miejsce zameldowania na pobyt stały jest obowiązana do zwrotu wydatków gminie, która przyznała świadczenia w miejscu pobytu. Wnioskodawca wskazał, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż w sprawach dotyczących skierowania do domu pomocy społecznej, właściwą do ich rozstrzygnięcia będzie zawsze gmina miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie (kategoria prawa administracyjnego) nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Zdaniem Wójta Gminy Oleśnica zasadne jest zatem uznanie, że J. S., pomimo zameldowania w Ostrowinie [...] w gminie Oleśnica (siedziba i adres Powiatowego Domu Pomocy Społecznej w Ostrowinie), do której został skierowany z innej gminy, nie uczynił z Gminy Oleśnica centrum swoich życiowych spraw i interesów. Przeciwnie, opuszczając ośrodek na własną prośbę i wyjeżdżając do Wrocławia poczynił następnie starania o skierowania go do domu pomocy społecznej we Wrocławiu, gdyż w tym mieście obecnie przebywa i świadomie uczynił z niego miejsce swych spraw i planów życiowych. Dowodem na powyższe jest zaskarżenie przez J. S. do SKO we Wrocławiu postanowienia Kierownika MOPS we Wrocławiu o przekazaniu sprawy skierowania do domu pomocy społecznej do rozpatrzenia Kierownikowi GOPS w Oleśnicy. Jednocześnie Wójt Gminy Oleśnica wyraził wątpliwość, czy J. S. można uznać za osobę bezdomną. Zgodnie z art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkałą i niezameldowaną w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Tymczasem J. S. faktycznie jest osobą niezamieszkałą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz jednocześnie jest zameldowany na pobyt stały w lokalu, w którym ma możliwość zamieszkania, tj. w Powiatowym Domu Pomocy Społecznej w Ostrowinie. Ponadto, Wójt Gminy Oleśnica wskazując na treść art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził, iż Gmina Oleśnica, będąca gminą wiejską liczącą ok. 11 tys. mieszkańców (odrębna od Miasta Oleśnicy) nie powinna ponosić obowiązków z zakresu pomocy społecznej ze swojego budżetu z tego jedynie powodu, że na jej obszarze działa, prowadzony przez inną jednostkę samorządu terytorialnego (Powiat Oleśnicki) ponad gminny i ponad powiatowy dom pomocy społecznej obsługujący setki pensjonariuszy zameldowanych w tym domu na pobyt stały i dysponujący budżetem niewiele niższym od budżetu Gminy Oleśnica. W jego ocenie należy przyjąć, że zamiarem ustawodawcy nie było obciążenie gmin, takich jak Gmina Oleśnica, obowiązkami z zakresu opieki społecznej z powodu meldunku na pobyt stały w regionalnych domach pomocy społecznej osób kierowanych do nich z innych gmin, także gmin położonych na terenie innych województw. Prezydent Miasta Wrocławia – Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu w odpowiedzi na wniosek wniósł o przekazanie wniosku do organu właściwego w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy organami, którym zgodnie z art. 22 § 1 pkt.1 Kodeksu postępowania administracyjnego jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu ewentualnie, w przypadku nieprzekazania sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, o wskazanie na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz.728 ze zm.) Wójta Gminy Oleśnica jako organu właściwego do skierowania Pana J. S. do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podał, że stosownie do art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a. w niniejszej sprawie wspólnym dla nich organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu. Przepis ten jest bowiem regulacją szczególną względem tej, która zawarta jest w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niezależnie od powyższego wskazał, że stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) właściwość miejscową gminy realizującej zadania w zakresie pomocy społecznej, ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od powyższej zasady przewidziane zostały jednak wyjątki co oznacza, że w pewnych przypadkach do udzielania pomocy społecznej właściwa miejscowo będzie inna gmina. I tak zgodnie z ust. 2 art. 101 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Wskazał, iż podobny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I OW 49/07. Dodał, iż niezrozumiałym jest argument wnioskodawcy, iż Gmina Oleśnica jako gmina wiejska nie może odpowiadać, za to, że na jej terenie działają domy pomocy społecznej w których meldowani są mieszkańcy – okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia prawnego. Natomiast sytuacja takie mają miejsce nie tylko w gminie Oleśnica, ale na terenie całego kraju w tym, także gminy Wrocław. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (także spór o właściwość) o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Wskazać należy, iż przed rozważeniem, który z organów jest właściwy w sprawie należy, w pierwszej kolejności ocenić dopuszczalność wniosku. Jest ona oceniana w świetle pozytywnego wymogu sformułowanego w art. 64 § 2 P.p.s.a. oraz braku negatywnych przesłanek dopuszczalności określonych w art. 58 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r. II OW 25/05, ONSAiWSA, 2006/1/5). W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze sporem, który powstał między Wójtem Gminy Oleśnica, a Prezydentem Miasta Wrocławia w sprawie wniosku J. S. o skierowanie go do domu pomocy społecznej we Wrocławiu. Spór o rozstrzygnięcie którego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy Oleśnica nie jest sporem kompetencyjnym, gdyż z takim, sporem mamy do czynienia wówczas, gdy w sporze pozostają organy jednostek samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej. Zatem w tej sprawie mamy do czynienia ze sporem o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do treści art. 22 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego spory o właściwość rozstrzygają między organami jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem przypadków określonych w pkt 2-4 wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dla będących w sporze organów samorządu terytorialnego Wójta Gminy Oleśnica i Prezydenta Miasta Wrocławia, wspólnym organem wyższego stopnia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu (§ 1 pkt 1 lit. d/ rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, Dz. U. Nr 198, poz. 1925). Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania sporu o właściwość pomiędzy tymi organami. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 64 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu.