II SA/Bk 544/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. po rozpatrzeniu wniosku A. G., przyznano wnioskodawcy na okres od 01 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r., zasiłki rodzinne w kwocie po 64,00 zł miesięcznie na każdą z trzech córek – P., D. oraz K. G. wraz ze stosownymi dodatkami do zasiłków rodzinnych. W uzasadnieniu stwierdzono lakonicznie, iż wnioskodawca spełnia przesłanki do przyznania w/w świadczeń określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W dniu 25 marca 2009 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ponownego ustalenia uprawnień do świadczeń rodzinnych na dzieci P. G., D. G. i K. G. w okresie zasiłkowym 2007/2008. W postępowaniu tym ustalono, na podstawie zaświadczenia wystawionego w dniu 20 marca 2009 r. przez Szkołę Podstawową nr 32 w B., że żona wnioskodawcy E. G. jest zatrudniona w tej szkole od dnia 23 kwietnia 2007 r. w pełnym wymiarze czasu pracy. Uzyskane wynagrodzenie za pierwszy pełny przepracowany miesiąc wyniosło 789,03 zł netto. Składając wniosek w dniu 20 lipca 2007 r. o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku, wnioskodawca nie zgłosił faktu podjęcia zatrudnienia i uzyskania dochodu przez członka rodziny, mimo złożonego oświadczenia w części V pkt 1 wniosku o zasiłek. Konsekwencją ustalenia faktu uzyskania dochodu przez żonę wnioskodawcy były dwie decyzje administracyjne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., odmówiono A. G. przyznania świadczenia w postaci zasiłków rodzinnych na każdą z trzech córek na okres od dnia 01 kwietnia 2009 r. do 31 października 2009 r. Przyczyną odmowy przyznania zasiłku był fakt, że dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę wyniósł 562,20 zł i przekroczył kwotę uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], a skarga na ostateczną decyzję jest przedmiotem rozpoznania Sądu w sprawie o sygnaturze akt [...]; Natomiast decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1, 2, 3, 3 "a" i 5, art. 26, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), organ postanowił: 1) uchylić decyzję Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] lipca 2007 r. oznaczoną nr [...] w sprawie A. G., ustalającą prawo do świadczeń rodzinnych na P. G., D. G. i K. G.; 2) odmówić A. G. ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych w okresie od dnia 01 września 2007 r. do 31 sierpnia 2008 r. w formie zasiłków rodzinnych wnioskowanych na córki: P., D. i K. oraz w formie dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu spowodowanego podjęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia praw do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodzinnego dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Wobec faktu, że żona wnioskodawcy E. G. jest zatrudniona w szkole podstawowej od dnia 23 kwietnia 2007 r. w pełnym wymiarze czasu pracy (uzyskane wynagrodzenie za pierwszy pełny przeprowadzony miesiąc wyniosło 789,03 zł netto), należało ponownie ustalić dochód uprawniający do pobierania świadczeń rodzinnych w okresie zasiłkowym 2007/2008. Po ponownym przeliczeniu dochodu uwzględniając wysokość wynagrodzenie za pierwszy pełny przepracowany miesiąc ustalono, że miesięczny dochód rodzinny w przeliczeniu na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe, gdyż wynosi 586,82 zł. Zatem w dniu wydania decyzji przyznającej prawo do świadczeń rodzinnych wnioskodawca nie spełniał kryteriów do ich nabycia. W związku z powyższym decyzja ustalająca uprawnienie do świadczeń rodzinnych została uchylona i odmówiono prawa do wnioskowanych świadczeń na okres zasiłkowy 2007/2008. W odwołaniu od decyzji A. G. podniósł zarzut, że rzeczywisty dochód na członka rodziny w okresie zasiłkowym 2007/2008 był niższy niż wyliczony przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (586,82 zł), albowiem zwiększono dochód na jednego członka rodziny o taką sumę, jakby żona wnioskodawcy przepracowała cały 2007 r., a ona pracowała od 23 kwietnia 2007 r. Nadto odwołujący się podniósł, że dochód uzyskany przez małżonkę został policzony dwukrotnie. Pobory żony były doliczone do poprzedniego 2007/2008 okresu zasiłkowego, a także uwzględniono je przy obliczaniu dochodu dla okresu zasiłkowego 2008/2009. W ten sposób dochód żony w 2007 r. został doliczony dwa razy mimo, że pobory otrzymała jeden raz. Poskutkowało to przekroczeniem w obu przypadkach progu 504,00 zł i wydaniem dwu decyzji niekorzystnych dla wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 32 w związku z art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, co następuje: Stosownie do art. 4 "a" ustawy, w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu, o którym mowa w art. 3 pkt 24, prawo do zasiłku rodzinnego ustala się na podstawie dochodu rodziny powiększonego o uzyskany dochód. Z kolei przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. stanowi, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny. Zatem przy wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. przyznającej świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2007/2008, dochód rodziny należało powiększyć o uzyskany dochód z tytułu podjęcia zatrudnienia przez E. G. W postępowaniu odwoławczym ustalono, że małżonka odwołującego się pracuje od dnia podjęcia pracy w dniu 27 lipca 2007 r. do nadal, co wynika z oświadczenia odwołującego się i zaświadczenia pracodawcy. W związku z powyższymi regulacjami, prawidłowo ustalona miesięczna wysokość dochodu rodziny winna uwzględniać również kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny; dochód rodziny należy powiększyć o uzyskany miesięczny dochód. W świetle powyższych argumentów, zdaniem Kolegium, istniała podstawa prawa do wydania przez organ I instancji decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 roku. Decyzję ostateczną zaskarżył do Sądu administracyjnego A. G. zarzucając, iż została podjęta z naruszeniem prawa. Skarżący nie zgadza się ze sposobem doliczenia do dochodu rodziny uzyskanego dochodu z tytułu podjęcia zatrudnienia przez małżonkę. Zdaniem skarżącego, przepisy powołanego rozporządzenia zostały niewłaściwie zinterpretowane, co doprowadziło do sytuacji jakoby małżonka pracowała przez cały 2007 rok. Skarżący chciałby wiedzieć, dlaczego w tak różny sposób został ustalony dochód będący podstawą ustalenia świadczeń rodzinnych w odniesieniu do okresu zasiłkowego 2007/2008 i 2008/2009. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881 ze zm.), który został wydany z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia do jego wydania. Sformułowana konstatacja została wypowiedziana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1842/07, LEX nr 510165), w którym Sąd stwierdził, że regulacje materialnoprawne, a do takich należy przepis § 18 ust. 1 powołanego rozporządzenia, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, wychodzą poza granice upoważnienia, co przesądza w rezultacie o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarta w § 18 ust. 1 rozporządzenia regulacja dotycząca uwzględnienia zmian w dochodach w innym, późniejszym okresie niż wynikający z definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z tą ustawową definicją. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ przepis art. 3 pkt 2 ustawy zawierający ustawową definicję dochodu stwierdza jednoznacznie, że "dochód rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Przepisy ustawy nie przewidują rzeczywiście uwzględnienia zmian w dochodach w późniejszym okresie, dlatego też uznać należy, iż § 18 ust. 1 rozporządzenia – stanowiący, że w przypadku uzyskania przez członka rodziny dochodu po roku, z którego dochody stanowią podstawę do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, do dochodu rodziny dodaje się miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych – pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dochodu zawartą w słowniku pojęć ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stanowiący ustawową delegację do wydania rozporządzenia art. 3 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych upoważniał Ministra Polityki Społecznej do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określenia dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny zdefiniowanego w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podkreślić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA, że rolą rozporządzenia wykonawczego jest konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie. Jeśli wolą ustawodawcy byłoby uregulowanie dochodu w taki sposób, jak czyni to przepis wykonawczy, ustawodawca winien był to uregulować bezpośrednio przepisem ustawy, tak jak uczynił to w art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. nr 102, poz. 651), która utraciła moc na podstawie art. 71 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd NSA, że nieprecyzyjność ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie uwzględnienia dochodu utraconego czy uzyskanego może być usunięta jedynie w drodze ewentualnej nowelizacji ustawy, a nie uzupełnienia w drodze rozporządzenia. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 05 listopada 2001 r. sygn. U 1/1 OTK 2001/8/247 oraz postanowienie SN z 08 sierpnia 2003 r. sygn. V CK 6/02 OSNC 2004/7-8/131) warunki wydawania rozporządzeń wykonawczych oznaczają zakazy wydawania rozporządzeń: bez upoważnienia ustawowego, nie będących aktami wykonującymi ustawę, sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Jak stwierdza Sąd Najwyższy w powołanym postanowieniu, jeżeli rozporządzenie wykonawcze wykracza poza zakres delegacji ustawowej nie jest wiążące dla sędziów, którzy podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie, stwierdza, że przepis § 18 ust. 1 rozporządzenia nie jest wiążący dla sądu oceniającego legalność zaskarżonych decyzji. W świetle powyższych rozważań Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego przez zastosowanie przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia, pozostającego w sprzeczności w przepisem art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiującym pojęcie dochodu rodzinnego, i orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku – art. 152 w/w ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić przedstawioną w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną (art. 153 – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi).