II SA/Wa 1224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Andrzej Kołodziej (spr.), Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wygaszającej decyzję o przyznaniu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Wojewódzki Policji w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., wydaną na podstawie art. 91 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 2 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (M. P. Nr 30, poz. 708), przyznał T. T. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wskazując, że wypłata równoważnika następować będzie corocznie, a jego wysokość zostanie ustalona każdorazowo na podstawie obowiązujących stawek. Komendant Miejski Policji w L. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. działając na podstawie art. 162 § 1 ust.1 Kpa, art. 91 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji ( t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58)) oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), stwierdził z dniem [...] stycznia 2006 r. wygaśnięcie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. w sprawie przyznania T. T. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, gdyż stała się ona bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu podał, iż w dniu 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie zmieniające rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 919), uchylając § 8 i ust. 2 § 9. W związku z tym z dniem 01 stycznia 2006 r., tj. z chwilą wejścia tych przepisów w życie, emeryci i renciści oraz członkowie ich rodzin utracili prawo do otrzymywania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na powyższe organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji, obowiązany jest do stwierdzenia jej wygaśnięcia, ponieważ stała się ona bezprzedmiotowa. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. T. T. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 Kpa oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. Komendanta Miejskiego Policji w L. W uzasadnieniu podał, że uchylony § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. zawierał ogólną dyrektywę, w świetle której rozporządzenie to miało zastosowanie do ogółu policyjnych emerytów, rencistów oraz osób uprawnionych. Uchylenie to dotyczy nie tylko tych, którzy staliby się emerytami (rencistami) policyjnymi dopiero po 31 grudnia 2005 r., ale także wszystkich dotychczasowych policyjnych emerytów, rencistów i innych osób uprawnionych. Skoro z wykładni gramatycznej wynika, że do 31 grudnia 2005 r. przepisy w/w rozporządzenia z 2002 r. stosuje się do każdego emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych, to a contrario od 01 stycznia 2006 r. do każdego emeryta i rencisty policyjnego oraz osób uprawnionych nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia. Organ podniósł, że powoływanie się przez wnioskodawcę na wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 953/07 nie jest zasadne, gdyż są to odrębne sprawy. Zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą tylko w tej sprawie, a ponadto wiążą tylko ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Stwierdził również, iż w sprawach, w których emeryci skarżyli decyzje cofające im uprawnienia do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, wojewódzkie sądy administracyjne oddalały skargi, nie kwestionując ani właściwości organu Policji, ani podstaw tego rodzaju decyzji. Organ zwrócił też uwagę, że z ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, wynika wyłącznie prawo tych osób do przydziału i zajmowania lokalu oraz do pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. Ustawa ta nie przewiduje natomiast równoważnika za remont lokalu, a uprawnień takich nie można domniemywać, co orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r. (sygn. akt U 4/08). Reasumując, Komendant Wojewódzki Policji w B. wskazał, że w sprawie brak jest jakichkolwiek przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, albowiem jej podstawę prawną stanowił art. 162 kpa, a ponadto nie nastąpiło naruszenie prawa, które można zakwalifikować jako rażące. Komendant Główny Policji decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, po rozpatrzeniu odwołania T. T. od w/w decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał się w szczególności na nowelizację rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., co skutkowało utratą z dniem 01 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. Jednocześnie stwierdził, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy zaszły przesłanki do wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji przyznającej emerytowi równoważnik za remont lokalu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa w sytuacji, gdy doszło do uchylenia przepisu prawa, który stanowił podstawę przyznania uprawnień do przedmiotowego świadczenia. Organ wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Bezprzedmiotowość jako pojęcie nie zostało w kodeksie zdefiniowane, jednakże zostało wymienione w art. 105 kpa jako podstawa umorzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny, o bezprzedmiotowości możemy mówić, gdy nie istniał lub przestał istnieć jakikolwiek element konstytuujacy materialny stosunek administracyjno prawny. Pojęcie to znajduje więc zastosowanie w przypadku braku podmiotu organu orzekającego, jak też materialnoprawnej regulacji. Komendant Główny Policji podniósł, że przepisy rozporządzenia nowelizującego pozbawiły emerytów i rencistów policyjnych uprawnień do równoważnika za remont lokalu, a więc spowodowały bezprzedmiotowość dotychczasowego stosunku prawnego, opartego na prawomocnym orzeczeniu o przyznaniu tego świadczenia. Zgodził się przy tym ze stroną, że w przypadku, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, samo zaistnienie bezprzedmiotowości nie prowadzi do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a takie rozstrzygnięcie powinno znaleźć uzasadnienie w interesie społecznym lub interesie strony. W ocenie organu w sprawie zaistniała jedna z przesłanek wymienionych w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie za wygaśnięciem decyzji przemawiał interes społeczny, przejawiający się w przestrzeganiu wyrażonej w art. 6 kpa zasadzie praworządności, obligującej organy administracji publicznej do działania na podstawie przepisów prawa. Zatem działanie organu administracji publicznej, polegające na realizacji świadczenia, którego przepisy prawa już nie przewidują, godziłoby w zasadę praworządności. W sytuacji zmiany stanu prawnego skutkującego cofnięciem uprawnień przysługujących dotychczas określonej kategorii podmiotów, organy obowiązane są, działając z urzędu, uchylać zapadłe orzeczenia na podstawie art. 16 § 1 pkt 1 kpa z uwagi na ich bezprzedmiotowość, a w konsekwencji naruszenie interesu społecznego. Zatem decyzja Komendanta Miejskiego Policji w L., stwierdzająca wygaśnięcie z dniem [...] stycznia 2006 r. decyzji Nr [...] przyznającej T. T. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stanowisko zawarte w powołanym przez stronę wyroku NSA nie wiąże organu Policji w niniejszej sprawie. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. T. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. jako wydanej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), uchylenie wyżej powołanych decyzji instancji odwoławczych, uznanie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. za obowiązującą nadal oraz uznanie jego roszczenia (wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009) za zasadne. W uzasadnieniu, powołując się na przepisy art. 88 ust. 1, 91 ust. 1 i 2 ustawy o Policji oraz art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz członków ich rodzin, stwierdził, że decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. została wydana w oparciu o obowiązujące wówczas prawo i utrzymana w mocy do dnia [...] stycznia 2006 r. Uchylenie rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. § 8 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. nie spowodowało jednakże pozbawienia bytu normy prawnej zawartej w art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) oraz członków ich rodzin. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy dla uzasadnienia bezprzedmiotowości decyzji Nr [...] rozczłonkował normę art. 162 § 1 pkt 1 kpa i przyjął, że było to działanie w interesie społecznym, lecz swego stanowiska nie uzasadnił. Zadał też pytanie, czy w interesie społecznym było sprzeniewierzenie się w/w normom oraz zasadzie praw nabytych, a w konsekwencji poderwanie zaufania do Państwa, a nadto zwrócił uwagę na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego "ograniczenia w zakresie korzystania z praw mogą być ustanowione tylko w ustawie". Zauważył również, ze alternatywna część normy zawartej w art. 162 § 1 kpa zawiera spójnik "lub", a zatem wartością wymienną dla " interesu społecznego" jest "interes strony". W ocenie skarżącego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) wywodzi się zasada praw nabytych. Zasada ta według Trybunału Konstytucyjnego (sygn. akt K 3/88) zakazuje arbitralnego znoszenia lub ograniczenia praw podmiotowych przysługujących jednostce. Dotyczy to zarówno praw publicznych, jak i prywatnych. Ponadto zasada powyższa jest fundamentem wiarygodność Państwa i jego organów. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której zadaniem organu administracji publicznej jest wyłącznie wyjaśnienie kwestii, czy w sprawie wystąpiły określone enumeratywnie w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przesłanki nieważności. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok SN z dnia 07 marca 1996 r. III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Ponadto obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w tym trybie nadzwyczajnym jest zbadanie nie tylko, czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, lecz także, czy nie miały miejsca inne naruszenia objęte art. 156 § 1 kpa, albowiem nie jest on związany w tego typu postępowaniu żądaniem strony (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, Nr 1, poz. 32). W rozpoznawanej sprawie zaś, wszczętej wnioskiem T. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...], wygaszającej decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji L. Nr [...] z dnia [...] maja 1998 r., przyznającej zainteresowanemu prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, zarówno Komendant Wojewódzki Policji w B. jako organ I instancji, jak też Komendant Główny Policji jako organ odwoławczy, oprócz lakonicznego odniesienia się do przesłanek nieważności, w swoich rozstrzygnięciach podjęli próbę konwalidowania decyzji wygaszającej prawo do równoważnika. Tym samym więc, wbrew ustalonej w tym zakresie linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz stanowisku piśmiennictwa, rozstrzygały co do istoty sprawy, w szczególności poprzez wykazywanie, iż to interes społeczny, obok bezprzedmiotowości decyzji o przyznaniu prawa do równoważnika, przemawiał za stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Odnosząc się natomiast do kwestii oceny przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci naruszenia art. 162 § 1 kpa, należy zauważyć, iż zgodnie z tym przepisem, przesłanką wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Zarówno w piśmiennictwie, jak i w ślad za tym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że "bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu wygaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek". (B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2006, s. 785, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. , I OSK 953/07, Lex nr 489773). W powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w sytuacji uchylenia przepisu, który był podstawą do przyznania określonego uprawnienia na przyszłość, wygaśnięcie takiej decyzji z powodu jej bezprzedmiotowość w rozumienie art. 162 § 1 kpa następuje tylko wówczas, gdy w przepisach zmieniających stan prawny przewidziano taki skutek. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość." Akceptując w pełni wyrażone wyżej poglądy i przechodząc na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, że samo uchylenie § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania i zwracania przez policjantów równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919), na którym oparte było prawo do pobierania tego świadczenia, dokonane rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r., zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. Nr 226, poz. 2246) z dniem 01 stycznia 2006 r., nie połączone z przewidzianym w tych przepisach wprost cofnięciem dotychczas przyznanych uprawnień lub wygaśnięciem decyzji je przyznających, nie mogło stanowić wystarczającej podstawy wygaszenia decyzji z dnia [...] maja 1998 r. Ponadto organ wygaszający przedmiotową decyzję nie wykazał, by takie jego działanie podyktowane było interesem społecznym jako przesłanką konieczną, obok ewentualnej bezprzedmiotowości, przewidzianą w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, bo o interesie strony nie można przecież w tej sytuacji mówić. W ocenie Sądu stwierdzenie wygaśnięcia przez Komendanta Miejskiego Policji w L. wspomnianej decyzji przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa wobec niespełnienia wymaganych prawem przesłanek do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 162 § 1 kpa. Bezsporne jest, iż w zakresie objętym wskazaną decyzją wygaszającą obowiązywał niewątpliwy stan prawny, zaś naruszenie prawa nie było wynikiem błędnej wykładni art. 162 § 1 kpa. Trzeba przy tym podnieść, że nie jest dopuszczalna jego wykładnia rozszerzająca, gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Oczywistym jest w sprawie, że decyzję przyznającą skarżącemu prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wydał w dniu [...] czerwca 1998 r. Komendant Wojewódzki Policji w L. jako organ pierwszej instancji. Stosownie zaś do treści art. 162 § 1 zd. 1 organ administracji publicznej, który wydał decyzje w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie. Tymczasem decyzję Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. stwierdzającą wygaśnięcie powyższej decyzji, wydał Komendant Miejski Policji w L. Nie wyjaśnił przy tym, na jakiej podstawie uznał się za organ właściwy do orzekania w tym zakresie. Nie uczyniły tego również organy orzekające w niniejszej sprawie. Wskazane uchybienie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny zatem dokonać w pierwszej kolejności oceny swojej właściwości, kierując się treścią aktów prawnych reformujących z dniem 01 stycznia 1998 r. podział administracyjny kraju, a w szczególności ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową administracji (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Winny ponadto dokonać wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego pod kątem przesłanek stosowania art. 162 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.