I OSK 587/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1139/09 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1139/09, oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Naczelnik Dzielnicy Warszawa [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1976 r., wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą niezabudowaną działkę gruntu oznaczoną nr [...], z obrębu [...] o powierzchni 1,0539 ha, będącą własnością D. M., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. Wnioskiem z dnia [...] lipca 1996 r. następcy prawni byłej właścicielki – A. M. i M. M. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej niewykorzystanie zgodnie z celem wywłaszczenia. Wojewoda Mazowiecki, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., nr [...] wyznaczył z urzędu Starostę P. jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy. Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], orzekł o zwrocie wyżej opisanej nieruchomości na rzecz A. M. i M. M. W uzasadnieniu decyzji Starosta stwierdził, że cel wywłaszczenia ww. nieruchomości został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 1982 r. (9 lat od daty wydania decyzji lokalizacyjnej i 6 lat od daty wywłaszczenia nieruchomości) przewidywał utworzenie na zwracanej nieruchomości terenów sportowo-rekreacyjnych. Podczas przeprowadzonych w dniu [...] września 2007 r. oględzin nieruchomości Starosta stwierdził, iż przedmiotowy teren w części stanowi nasyp ziemi tzw. górkę, porośnięty trawą, zaś w pozostałej części działka stanowi teren płaski porośnięty trawą i nielicznymi drzewami, teren jest koszony przez m.st. Warszawa. Ustalił też, że teren jest niezabudowany, niezagospodarowany i nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia. Uporządkowanie nasypu ziemnego i koszenie trawy nie jest równoznaczne z wybudowaniem obiektów kulturalno-oświatowych, rekreacyjnych czy sportowych – czyli z wykorzystaniem na cel wywłaszczenia. Ponadto wskazał, iż znowelizowana z dniem 22 września 2004 r. ustawa o gospodarce nieruchomościami wprowadziła do przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ramy czasowe zakończenia inwestycji: 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Określenie tej daty oznacza, iż podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia jest zobowiązany do zrealizowania celu wywłaszczenia właśnie w tym terminie. Jeżeli pomimo upływu 10 lat od daty wywłaszczenia cel nie został zrealizowany, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W takim przypadku poprzedni właściciel może skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawodawca nie przewidział żadnych dodatkowych, nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu przesłanek, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołania od tej decyzji złożyli: Prezydent m. st. Warszawy oraz A. M. i M. M., wnosząc o jej uchylenie. Prezydent podnosił, że plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] września 1982 r. przewidywał utworzenie tam terenów sportowo rekreacyjnych. Górka rekreacyjna powstała zaś z nawiezionej ziemi, służy aktualnie okolicznym mieszkańcom jako teren zieleni, trzykrotnie w ciągu roku jest koszona trawa i 2 razy w miesiącu jest sprzątana przez firmy wyłonione w ramach przetargów. A. M. i M. M. podnosili, że decyzja jest dla nich krzywdząca, gdyż zwrócono im tylko część nieruchomości, decyzja została podjęta z naruszeniem podstawowych zasad postępowania, a ponadto zobowiązano ich do zwrotu zawyżonego odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że na przedmiotowej nieruchomości nie tylko w terminie siedmiu lat, ale w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z celem wywłaszczenia, co skutkuje koniecznością zwrotu nieruchomości. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent m.st. Warszawy – wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując się na przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wskazał, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Jeżeli zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających w sprawie odnośnie tego, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Nieruchomość stanowiąca część dawnej działki nr [...] w obrębie [...], oznaczona aktualnie jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni 2110 m2, będąca przedmiotem postępowania zwrotowego, w dacie jej nabycia przez Skarb Państwa objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] i była wówczas przeznaczona pod realizację zespołu sportowego oraz kulturalno-oświatowego. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż cała wywłaszczona nieruchomość nie została dotychczas zagospodarowana na cel wywłaszczenia. Nie została też wydana żadna decyzja zezwalająca na jakąkolwiek budowę na przedmiotowej działce, a oględziny terenu przeprowadzone przez organ potwierdziły, iż teren ten jest niezabudowany i niezagospodarowany. Tak więc bezspornym jest, że żadne obiekty do dnia wyrokowania nie zostały zrealizowane. Teren ten stanowi część "górki rekreacyjnej", która powstała z nawiezionych mas ziemi wydobytych podczas budowy okolicznych bloków mieszkalnych. Nie można zatem mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone. Skoro na terenie przeznaczonym pod realizację zespołu sportowego oraz kulturalno-oświatowego znajduje się górka powstała z nawiezionej ziemi, to nie można stwierdzić, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze, że przedmiotowy teren jest wykorzystywany w całości na potrzeby osiedla jako zieleń międzyosiedlowa, Sąd podkreślił, iż celem wywłaszczenia nie była zieleń międzyosiedlowa, lecz realizacja zespołu sportowego oraz kulturalno-oświatowego. W tej sytuacji nie można mówić o realizacji celu wywłaszczenia. Jak zauważył Sąd, w niniejszej sprawie nie występuje też przeszkoda do zwrotu w postaci trwałego zagospodarowania terenu, na co wskazuje materiał dowodowy sprawy. Ponieważ w ocenie Sądu I instancji w powyższej sprawie spełnione zostały wymogi określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami skutkujące zwrotem nieruchomości, dlatego też za prawidłowe uznał stanowisko organów stwierdzające, iż wnioskowana nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz uprawnionych osób. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy podniósł następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez niewłaściwe zastosowanie, w wyniku czego uznano, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. skutkiem czego zamknięto rozprawę nie wyjaśniając wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w tym zapisów planu realizacyjnego osiedla "[...]" zatwierdzonego decyzjami: [...] z dnia [...] czerwca 1978 r. i nr [...] z dnia [...] września 1982 r. przewidujących utworzenie pomiędzy ulicami [...] i [...] terenu sportowo – rekreacyjnego. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów wskazano, że przedmiotowa nieruchomość od dwudziestu lat pełni funkcję rekreacyjną i sportową dla mieszkańców wybudowanego osiedla. Jest to teren zieleni, na którym znajduje się górka usypana z nawiezionej ziemi. Zarówno z planów realizacyjnych z 1978 r., 1982 r., jak i z aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Uchwała nr XVI/230/2003 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 4 września 2003 r., wynika, że utrzymywana była funkcja rekreacyjno-sportowa tego terenu. W myśl utrwalonego orzecznictwa realizacja celu wywłaszczenia to nie tylko wybudowanie domów mieszkalnych, ale także szeroko pojętej infrastruktury, w tym także zieleni. Na tym tle – jak zauważa autor skargi kasacyjnej – w postępowaniu przed Sądem I instancji doszło do obrazy art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., bowiem nie zbadano wszelkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy przed zamknięciem rozprawy, w tym przede wszystkim planów realizacyjnych osiedla "[...]" z 1978 r. i 1982 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego, określone w § 2 tego przepisu. Ponieważ w niniejszej sprawie przesłanki takie nie występują, to Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z podniesionymi zarzutami. Przy czym związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do zmiany, korygowania czy uzupełniania zarzutów skargi. Wobec tego, że skarga opiera się na obu podstawach, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, umożliwia dokonanie oceny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 113 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. Wskazać należy, że przepis art. 113 § 1 P.p.s.a., który upoważnia przewodniczącego do zamknięcia rozprawy, po uznaniu przez sąd, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, ma charakter "porządkowy". Reguluje on bowiem jedną z kompetencji przewodniczącego składu orzekającego, która wynika z jego funkcji. Dostateczne wyjaśnienie sprawy, o którym mowa w tym przepisie, dotyczy możliwości wydania rozstrzygnięcia z punktu widzenia dopełnienia reguł formalnych związanych z tokiem sprawy sądowoadministracyjnej, niezależnie bowiem od stopnia wyjaśnienia sprawy w kontekście prawdy materialnej. Zasadą bowiem jest, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Jeżeli strona uznaje, że dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie niezbędne jest przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, to można taki wniosek zgłosić. Jeżeli więc strona nie zgłaszała wniosków dowodowych to nie może skutecznie zarzucać w postępowaniu kasacyjnym naruszenia przepisu art. 113 § 1 P.p.s.a. W niniejszej sprawie żadne wnioski dowodowe przez skarżącą nie były zgłaszane, w związku z tym nie można uznać, że rozprawa została zamknięta niezgodnie z powołanym wyżej przepisem. Przy czym stwierdzić należy, iż powiązanie tego przepisu "porządkowego" z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. jest całkowicie chybione, bowiem przepisy te odnoszą się do obowiązków organu administracji publicznej w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a nie do obowiązków sądu administracyjnego. W żadnym zaś wypadku przepis art. 113 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowania prawidłowości uznania przez sąd przyjętych ustaleń faktycznych w postępowaniu administracyjnym. Odnośnie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 137 § 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami to również jest on niezasadny. Niewłaściwe zastosowanie danego przepisu polega na błędnej subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej hipotezy normy prawnej. Tak więc zarzut naruszenia prawa materialnego może być sformułowany jeżeli w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy. Tylko bowiem wtedy można dokonać oceny właściwego bądź niewłaściwego zastosowania danego przepisu prawa materialnego. W niniejszej zaś sprawie z uzasadnienia skargi kasacyjnej jednoznacznie wynika, że kwestionowane jest ustalenie faktyczne co do sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji uznał, iż organ zasadnie stwierdził brak wykorzystania nieruchomości na cele rekreacyjno-sportowe. Właśnie to ustalenie faktyczne stanowiło o zastosowaniu art. 137 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast skarżąca kwestionuje przyjęte ustalenia i dowodzi, iż nieruchomość była i jest wykorzystywana na cele rekreacyjno-sportowe. Jednakże ustalenia faktyczne przyjęte w niniejszej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane przez stosowny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Natomiast próba zwalczenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie może nastąpić poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.