IV SA/Wa 500/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędzia WSA Michał Sowiński, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi S. T., W. T., A. T., A. V., R. P. i R. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzyma w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r., którą uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie w pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Wojewoda [...] w w pkt 1 tej decyzji stwierdził, iż określona w nim część majątku ziemskiego podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanego dalej "dekretem", a w pkt 2 umorzył postępowanie w stosunku do w nim określonych parceli katastralnych. Stan sprawy jest następujący. W. T., A. V., A. T., R. P., S. T., R. T. zwrócili się do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że wymieniona we wniosku z dnia 7 marca 2001 r. nieruchomość, będąca częścią majątku ziemskiego stanowiącego b. własność J. T., w skład której wchodziły parcele katastralne objęte zaginionym w czasie drugiej wojny światowej wykazem hipotecznym Iwh [...] w. księgi tabularnej (dla dóbr S.), nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. stwierdził, ze określona w pkt 1 tej decyzji część majątku ziemskiego podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, natomiast w stosunku do określonych w pkt 2 parceli katastralnych umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na skutek wniesionego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2005 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", odsyła na drogę postępowania administracyjnego jedynie takie spory, których przedmiotem były prawa rzeczowe do nieruchomości w zakresie objęcia ich działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z uwagi na kryterium wielkości powierzchni przejętego na rzecz Skarbu Państwa majątku ziemskiego. Decyzja przewidziana w § 5 rozporządzenia może więc dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu nieruchomości ziemskiej w odniesieniu do ogólnej powierzchni gruntów, jaki ona obejmuje. Brak jest natomiast podstaw prawnych do rozstrzygania w postępowaniu administracyjnym, czy dana nieruchomość - z uwagi na swój charakter - stanowi (lub nie) część nieruchomości ziemskiej. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dni [...] maja 2005 r. wystąpili W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. oraz A. T. Wymienionej decyzji zarzucili błędne przyjęcie, iż organ administracyjny nie jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdzonym uchwałą siedmioosobowego składu tego Sądu z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy jest organ administracyjny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż odmienna interpretacja przepisu prawa nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strony zarzuciły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż wydana decyzja przez Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucili ponadto błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 5 rozporządzenia. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie istniała podstawa prawna do wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r. Jeżeli chodzi o przesłankę rażącego naruszenia prawa podniesiono, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. W tym kontekście wskazano, że sądy administracyjne wielokrotnie odnosiły się do zagadnienia, czy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpada pod działanie dekretu z uwagi na jej nierolniczy charakter właściwe są sądy powszechne czy organy administracji publicznej. Uchwala siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r. sygn. akt I OPS 2/06, opubl. W ONSAiWSA 2006 nr 5, poz. 123 stanowi, iż § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Powyższa uchwała ta została wydana na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej "p. p. s. a.", stanowiącego, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały zawierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej. W ocenie organu decyzja z dnia [...] maja 2005 r. nie narusza prawa w taki sposób, który powodowałby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygniecie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można jednak jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji przepisu prawa, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową. W skardze W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. oraz A. T. zarzucili: ■ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niewłaściwym przyjęciu, że wydana decyzja przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. i umorzeniu postępowania pierwszej instancji o nie podpadaniu pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ■ naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k. p. a. w zw. z art. 105 k. p. a. i § 5 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (por. uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006r, I OSP 2/06, ONSAiWSA 2006, Nr 5, poz. 123, zwanej dalej "uchwałą NSA"). Skarżący stoją na stanowisku, że w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] maja 2005 r. decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi doszło do rażącego naruszenia przepisu § 5 i 6 rozporządzenia w związku z art. 2 ust. 1 lit e dekretu. W skardze wskazują na to, że w świetle uchwały NSA oraz bogatego orzecznictwa sądowego za błędny uznać należy wyrażony przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pogląd, iż odmienna interpretacja danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżący podnieśli, że także i przed podjęciem powyższej uchwały przez NSA w licznych decyzjach orzekano w kwestii podpadania określonych nieruchomości pod działanie przepisów dekretu. Przytoczono też szereg wyroków sądowych, w których nie kwestionowano takiego stanowiska organów. Wskazano, iż po uchwale NSA nastąpiło ugruntowanie dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych uznających, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej, czy dana nieruchomość mogła wchodzić w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu i że w takich sprawach trzeba brać pod uwagę charakter gruntów oraz cele, którym miała służyć oraz związek funkcjonalny z gospodarstwem rolnym. Sam dekret w ocenie skarżących zawierał delegację do wydania rozporządzenia wykonawczego. Na mocy § 5 rozporządzenia przyznano kompetencję do wydawania takich decyzji właściwym miejscowo wojewódzkim urzędom ziemskim, których funkcje obecnie pełni wojewoda. Przy tym ani dekret ani rozporządzenie nie ogranicza czasowo kompetencji do wydania takiej decyzji, zatem implicite zakłada możliwość interpretacji zgodnej z panującymi poglądami w momencie jej wydawania. Skarżący zaznaczyli, iż naruszenie każdego rodzaju właściwości i niezależnie od jej podstaw jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Art. 156 § 1 pkt 1 k. p. a. należałoby odnosić zarówno do naruszenia tzw. właściwości wewnętrznej, a więc w obrębie administracji publicznej, jak też tzw. właściwości zewnętrznej, czyli rozgraniczenia właściwości organów administracyjnych i organów wymiaru sprawiedliwości. To właśnie zgodnie z art. 19 k. p. a. na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek przestrzegania swojej właściwości z urzędu. Uchwała NSA przesądza zaś o tym, że to wojewoda jest organem właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Podniesiono także, iż z uwagi na zasadę pewności prawa i rozstrzygnięć należy oczekiwać, że przepis prawa będzie rozumiany w sposób jednoznaczny i jednakowy, szczególnie w sytuacji, kiedy dotyczy praw tak fundamentalnych jak prawo własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p. p. s. a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p. p. s. a. -zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz – jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zatem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprawa toczy się więc w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, tj. stwierdzenia nieważności, kiedy wyjątkowo - wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych - z enumeratywnie wyliczonych przyczyn można uznać decyzję za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. nakłada na organ administracji obowiązek nie tylko zbadania, czy nastąpiło niewątpliwe naruszenie prawa, ale zarazem wykazania, iż było to naruszenie rażące. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. Naruszenie prawa o rażącym charakterze występuje przede wszystkim wówczas, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisów prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, iż rozstrzygnięcie nie może zostać zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wstępnym więc warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa nie można uznać, iż kontrolowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2005 r. narusza prawo w stopniu rażącym. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi oparł swe rozstrzygnięcie w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] maja 2005 r. o § 5 i 6 rozporządzenia w zw. z art. 2 lit. e dekretu. Stosownie do § 5 rozporządzenia orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e należy do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia strona, ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody, stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Z powyższych przepisów znaczna część orzecznictwa sądowego w okresie, w którym wydana została decyzja z dnia [...] maja 2005 r. wyprowadzała wniosek, że decyzja organu może dotyczyć jedynie kwestii podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 lit. e dekretu z uwagi na jej powierzchnię. Złożony zaś wniosek o stwierdzenie, że wymieniona w nim nieruchomość nie wchodziła w skład majątku ziemskiego podlegającego działaniu dekretu i nie mogła być przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów tego dekretu często sądy administracyjne uznawały jako żądanie rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do wskazanej we wniosku nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, do którego rozpoznania właściwe są sądy powszechne. Organ w kontrolowanej przez siebie decyzji z dnia [...] maja 2005 r. zinterpretował powyższe przepisy w ten właśnie sposób. Zaznaczyć należy, że w chwili wydania decyzji z dnia [...] maja 2005 r. powyższa kwestia nie została jednoznacznie rozstrzygnięta w orzecznictwie sądowym. Dopiero wydana w dniu 5 czerwca 2006 r. uchwała NSA - już po decyzji z dnia [...] maja 2005 r. wskazała, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. W tej sytuacji nie można było podzielić stanowiska skarżących, że decyzja z dnia [...] maja 2005 r. jest dotknięta wadą nieważności, w tym przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a., bowiem spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, publ. Lex 196694). Stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdzano, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji. Wobec powyższego należało uznać, że zaskarżona decyzja, jak też utrzymana nią w mocy decyzja z [...] lipca 2008 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2005 r. nie naruszają prawa. Z tych względów na podstawie art. 151 p. p. s. a. orzeczono, jak w sentencji.