IV SA/Po 664/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Bożena Popowska(spr.) WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, oddala skargę /-/ I.Kucznerowicz /-/ J.Stankowski /-/ B.Popowska Dnia [...] października 2004 r. A. S. wniósł do Starosty [...] wniosek o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną w [...]. Ostateczną decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że część nieruchomości położonej w[...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność A. S. i pozostającej we władaniu Skarbu Państwa z dniem 01 stycznia 1999 r., stała się z mocy prawa, za odszkodowaniem, własnością Powiatu [...] jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę powiatową. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. u. z 2004 r. nr 261 poz. 2603 ze zm., dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami), w związku z art. 73 ust. 1, art. 73 ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej Ustawa z dnia 13 października 1998 r.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) ustalił na rzecz A. S. odszkodowanie za ww. nieruchomość w [...] zł. W uzasadnieniu napisał, że wnioskodawca jest jedynym właścicielem gospodarstwa, a to w skutek dziedziczenia po ojcu oraz notarialnych umów z matką i bratem, dotyczących przekazania gospodarstwa rolnego i darowizny. Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Starosta [...] orzekł o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu, w miejsce dotychczasowej działki nr [...] działki nr [...] (pozostającej w gospodarstwie rolnym) i działki nr [...] (zajętej pod drogę). Wojewoda ww. decyzją ostateczną z dnia [...] września 2007 r. stwierdził, że przedmiotowa działka stała się z dniem 01 stycznia 1999 r. własnością Powiatu. Wnioskodawca składając wniosek dnia [...] października 2004 r. dochował ustawowego terminu przewidzianego do składania takich wniosków, który upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. Odszkodowanie ustala Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej – art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odszkodowanie winno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, czyli z dnia 29 października 1998 r., zaś ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z dnia 25 sierpnia 2008 r. określał wartość działki na [...] zł. W związku z zastrzeżeniami strony, że operat nie uwzględnia wartości rosnących na terenie działki drzew - akacji, przeprowadzono oględziny nieruchomości, stwierdzając, że przy krawędzi asfaltu znajduje się 7 akacji. W sporządzonym dnia 19 stycznia 2009 r. aneksie rzeczoznawca określił wartość drzew na kwotę [...] zł., a ostateczną wartość nieruchomości na [...] zł. Starosta nie znajduje podstaw do zakwestionowania operatu. Odszkodowanie pełni funkcję rekompensaty za odjęcie prawa i nie może obejmować odszkodowania czy też wynagrodzenia za okres, przez który nieruchomością władał jej posiadacz, którym w tej sprawie był zarządca drogi. Obliczając odszkodowanie nie można też uwzględnić 12 akacji, które zgodnie z twierdzeniem wnioskodawcy, bazującego na twierdzeniach rodziców, zostały usunięte jeszcze przed zajęciem działki [...] pod drogę. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi bowiem wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Od opisanej decyzji strona wniosła odwołanie. Wartość odszkodowania jest rażąco niska. Sporządzając operat nie uwzględniono 12 akacji, które wycięto i zarekwirowano. Protokół z ustalenia granic pod drogę dla przedmiotowej nieruchomości został sporządzony już [...] września 1971 r., czyli 38 lat temu. Ustalone odszkodowanie nie uwzględnia nawet rozgraniczenia geodezyjnego; w tej sprawie Starosta proponował kwotę [...] i dokonanie rozgraniczenia przez geodetę. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda powtórzył i potwierdził argumenty organu I instancji. Nadto wskazał i omówił przepisy, dotyczące formy i treści operatu szacunkowego. Operat jest prawidłowy. Wynika z niego, że na badanym rynku nieruchomości w okresie ostatnich 2 lat odnotowano kilkanaście transakcji gruntami pod drogi publiczne, co pozwoliło na skorzystanie z tzw. metody porównywania parami. Opinia rzeczoznawcy, który sporządził operat jest takim samym dowodem w sprawie jak każdy inny dowód. Wojewoda, na podstawie art. 80 kpa, dokonał pozytywnej oceny operatu oraz aneksu. Funkcją odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną jest kompensacja, wyrównanie szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości i winno ono odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. Brak zatem podstaw prawnych do ustalenia wynagrodzenia za poniesione straty (damnum emergens) czy też za utracony zysk (lucrum cessans). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zażądał naliczenia odsetek za zwłokę od [...] września 1971 r. od przyznanej sumy [...] zł, dokonania rozgraniczenia zawłaszczonej nieruchomości na koszt Starostwa oraz wypłaty odszkodowania za 12 akacji wyciętych bezpośrednio po wywłaszczeniu. Nadto skarżący zażądał przyznania odpowiedniego odszkodowania za koszta poniesione przez skarżącego w związku z domaganiem się od organów władzy publicznej należności za zawłaszczoną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu z uwagi na fakt, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. W niniejszej sprawie skarżący kwestionuje wysokość kwoty ustalonego przez organy administracji odszkodowania za grunty zajęte pod drogę publiczną w [...]. Nadto skarżący formułuje żądania natury finansowej, związane wywłaszczeniem ww. gruntu na drogę. Nie ma natomiast sporu ani co do samego faktu wywłaszczenia ani co do istniejącego po stronie organów administracji obowiązku wypłaty odszkodowania. Odnośnie wysokości kwoty ustalonego przez organy administracji odszkodowania to stwierdzić należy, iż obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne są jasne, i jednoznacznie określają kompetencje organu właściwego, który tym samym jest w swych rozstrzygnięciach związany bezwzględnie obowiązującymi normami prawa. Chodzi o przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w którym ustawodawca wskazał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (art. 73 ust. 1) W odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi odszkodowanie wypłaca gmina, a w odniesieniu do pozostałych dróg odszkodowanie wypłaca Skarb Państwa (art. 73 ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego takich nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody (art. 73 ust. 3). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (art. 73 ust. 5). Odszkodowanie jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości (art. 73 ust. 4). Ustawa z dnia 13 października 1998 r. odsyła zatem do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego; podziału nieruchomości; scalania i podziału nieruchomości; pierwokupu nieruchomości; wywłaszczania nieruchomości i zwrotu wywłaszczonych nieruchomości; udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej; wyceny nieruchomości; działalności zawodowej, której przedmiotem jest gospodarowanie nieruchomościami (art. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Sąd podziela ustalenia faktyczne dokonane przez oba organy, a także uznaje za trafne wskazanie podstaw prawnych orzekania w przedmiotowej sprawie, ich interpretację oraz zastosowanie. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do podstawowego zarzutu skarżącego dotyczącego zbyt niskiej wysokości odszkodowania. Sąd stwierdza, iż organy administracji postąpiły trafnie, ustalając odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość na zasadach, wskazanych przez przytoczone przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organy obu instancji wyczerpująco wyjaśniły, że odszkodowanie winno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy czyli z dnia 29 października 1998 r. Z tego też powodu organy administracji postąpiły trafnie, nie ustalając czy w 1971 r. faktycznie na przedmiotowej działce rosło 12 akacji, które w wyniku zajęcia nieruchomości pod drogę, miały zostać wycięte. Z woli ustawodawcy istotny dla niniejszej sprawy był stan nieruchomości z dnia 29 października 1998 r. a nie z dnia przejęcia nieruchomości, czyli z września 1971 r. Dlatego też, sporządzony operat został uzupełniony, na korzyść skarżącego, o wartość 7 akacji, które znajdowały się na przedmiotowym gruncie w roku 1998 r. Sąd z aprobatą ocenia prawidłowość uzupełnionego aneksem operatu, sporządzonego na potrzeby sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz.2109). Opinia rzeczoznawcy winna opierać się na stanie nieruchomości, w znaczeniu faktyczno-technicznym, z dnia 29 października 1998 r., jednak musi uwzględniać obecnie kształtujące się ceny nieruchomości - na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Operat w niniejszej sprawie sporządzany był w sierpniu 2008 r. a biegły powołuje się na transakcje od listopada 2006 do października 2007, przy czym ostatecznie zostały porównane ceny transakcyjne 3 nieruchomości z listopada 2006, grudnia 2006 i października 2007 r. Na aprobatę zasługuje wyliczenie przez biegłego, że średnio cena 1m2 takich nieruchomości rosła ok. 12% w skali roku i uwzględnienie takiego wzrostu przy sporządzaniu operatu. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, o rażąco niskim odszkodowaniu należy zwrócić również uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 r. sygn. akt P 5/99 uznał, iż przyjęta w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. metoda określenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, stanowiąca jeden z materialnych elementów określenia odszkodowania należnego byłym właścicielom (zdeterminowanego przede wszystkim treścią aktualnie obowiązującego art. 73 ust. 4 ustawy), może być oceniona jako mieszcząca się w granicach swobody wyznaczonej ustawodawcy kryteriami mieszczącymi się w pojęciu "słusznego odszkodowania". Nawiązując do kolejnych żądań skargi Sąd stwierdza, że zarówno cytowane powyżej przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak też przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie zezwalają na ustalenie przez organ administracji publicznej odsetek z tytułu zwłoki w przyznaniu odszkodowania. Sąd zauważa w tym miejscu, że wprawdzie art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się do skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania (nakazując oceniać je według przepisów kodeksu cywilnego), jednak traktuje jedynie o spóźnieniu w wypłacie zasądzonego już odszkodowania, która to wypłata winna nastąpić w ustawowym 14-dniowym terminie. Wskazany przepis nie dotyczy zatem przypadków zwłoki w samym zasądzaniu odszkodowania, a tego właśnie domaga się skarżący w skardze. Dotyczy to również zasądzenia odsetek od kwoty [...] złotych od 30 września 1971 r., za korzystanie bez umowy z części nieruchomości należącej wówczas do rodziców skarżącego. Należy podkreślić, niż organy administracji działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), przestrzegając przy tym swojej właściwości. Tymczasem odszkodowanie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed datą, w której przeszła ona na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, nie jest uregulowane przepisami prawa administracyjnego (tak również WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 525/07, dostępnym na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego). Roszczenia skarżącego mają charakter cywilnoprawny, do ich oceny właściwy byłby zatem sąd powszechny. Za bezzasadne należy również uznać żądanie skargi dotyczące odszkodowania za koszta poniesione przez skarżącego wskutek domagania się swoich praw, bowiem przepisy prawa administracyjnego takiego instytucji również nie przewidują. Sądowi administracyjnemu z urzędu znana jest uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., zgodnie z którą artykuł 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przewidujący odszkodowanie dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - nie wyłącza roszczenia tych osób o wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r. (sygn. akt III CZP 19/05, publ. OSNC 2006/12/195, Biul. SN 2006/5/9, Wokanda 2006/7-8/1, M. Prawn. 2007/15/841). Sąd nie znajduje w niniejszej sprawie naruszeń prawa przez organy administracji, które uzasadniałyby uchylenie kontrolowanych decyzji. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są wyczerpująco i trafnie uzasadnione. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, organy administracji nie mogły załatwiać spraw mieszczących się poza zakresem ich właściwości. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/ J. Stankowski /-/ B. Popowska mb