II SA/Gl 893/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Wojciech Organiściak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K.W. oraz K. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nabycie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta M. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za działkę oznaczoną numerem geodezyjnym [...], położoną w M. – obręb W., stanowiącą drogę publiczną – ul. [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazane zostały przepisy art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwaną dalej Przepisy wprowadzające. Uzasadniając to orzeczenie organ pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia [...] obecnie skarżący K. i K.W. - jako dotychczasowi właściciele - wystąpili z wnioskiem o wypłatę odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających wniosek o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która przeszła z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego winien być złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie to wygasa. Zdaniem organu w tym stanie rzeczy w związku ze złożeniem po określonym wyżej terminie wniosku o wypłatę odszkodowania należało stwierdzić, że roszczenie odszkodowawcze wygasło. Wobec tego postępowanie w sprawie wypłaty tego odszkodowania stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. W odwołaniu skarżący, nie kwestionując terminu złożenia swojego wniosku, wyrazili wątpliwość, czy spełnione zostały warunki określające zasady przeprowadzenia procesu wywłaszczeniowego mające wpływ na terminowe złożenie wniosku. Wskazali, że w okresie umożliwiającym złożenie wniosku nie zostali w żadnej formie poinformowani o wywłaszczeniu i sposobie załatwienia kwestii odszkodowania na podstawie Przepisów wprowadzających, co jest niezgodne z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ponadto do końca [...] r. opłacali podatek od nieruchomości, co utrzymywało ich w przekonaniu, że są jej właścicielami. Do dnia złożenia odwołania nie został dokonany żaden wpis w księdze wieczystej, co w ich przekonaniu może świadczyć o nie wydaniu ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 73 Przepisów wprowadzających utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił pogląd Prezydenta Miasta M., że wniosek o odszkodowanie za nieruchomość drogową zajętą pod drogę publiczną został złożony przez skarżących po upływie terminu przewidzianego przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Tym samym w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie, bowiem skutkiem wygaśnięcia uprawnienia do odszkodowania była bezprzedmiotowość postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że powoływana przez skarżących ustawa o gospodarce nieruchomościami znajdzie zastosowanie w sprawach prowadzonych na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających jedynie w zakresie ustalenia odszkodowania. Organ nie miał obowiązku zawiadamiania stron o przejściu z mocy prawa własności nieruchomości. Jedynym dokumentem stwierdzającym takie przejście jest decyzja wojewody wydawana w trybie art. 73 ustawy, która to decyzja stanowi jednocześnie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Nie tworzy ona jednak prawa. Ponieważ decyzja taka nie została w sprawie wydana, nie można ustalić, czy przedmiotowa nieruchomość zajęta jest pod drogę publiczną, jak również nie można dokonać wpisu w księdze wieczystej. Odnosząc się do kwestii zapłaconego przez skarżących podatku od nieruchomości organ wskazał, że w tej sprawie właściwym organem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący powtórzyli swoje stanowisko zawarte w treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazali, że art. 73 Przepisów wprowadzających jest niezgodny z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W ich ocenie konstytucyjna ochrona prawa własności jest bezterminowa i nie powinno być sytuacji, w której wniosek o wypłatę odszkodowania uznaje się za bezzasadny jedynie z powodu upływu terminu określonego w innej ustawie. W związku z powzięciem przez skład orzekający w innej, podobnej sprawie wątpliwości co do zgodności art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających z Konstytucją RP i wydaniem przez Sąd w tamtej sprawie postanowienia z dnia 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 619/06, o przedstawieniu Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP pytania prawnego, czy budzący wątpliwości przepis w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, Sąd postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 509/07, zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie na zasadzie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako p.s.a. Wyrokiem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis art. 73 ust. 4 ustawy Przepisów wprowadzających w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Po podjęciu zawieszonego postępowania wyznaczona została na dzień 26 listopada 2009 r. rozprawa, na którą żadna ze stron się nie stawiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji należy po pierwsze wskazać, że postępowanie zostało wszczęte przez Prezydenta Miasta M. na wniosek byłych właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Tym samym prawidłowo organy obu instancji prowadziły postępowanie w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających. Przedmiotowa nieruchomość zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy przeszła bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku na własność bądź Skarbu Państwa, bądź też jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 73 ust. 2 ustawy do wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową zobowiązana była gmina w odniesieniu do dróg gminnych lub Skarb Państwa w odniesieniu do pozostałych dróg. W świetle ust. 4 tego artykułu, aby doszło do ustalenia i wypłaty odszkodowania konieczne było jednak złożenie wniosku przez właścicieli nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie odszkodowawcze wygasło. Skarżący tymczasem swój wniosek o odszkodowanie złożyli w dniu [...], a zatem po upływie okresu określonego w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Organy prawidłowo więc uznały, że wniosek o wypłatę odszkodowania nie mógł zostać merytorycznie rozpoznany. Postępowanie w sprawie było tym samym bezprzedmiotowe, bowiem na mocy art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające zaszedł już skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego za przejętą w trybie omawianych przepisów nieruchomość drogową. W związku zaś ze stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania uruchomionego spóźnionym wnioskiem skarżących prawidłowo uznano, że postępowanie to należało umorzyć na mocy art. 105 § 1 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że określony w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość drogową jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji podnoszona przez skarżących okoliczność, że opóźnienie w złożeniu wniosku spowodowane było brakiem wiedzy w zakresie skutków obowiązywania art. 73 Przepisów wprowadzających, pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Niewątpliwie natomiast zagadnieniem, wokół którego w głównej mierze koncentrował się spór w rozpatrywanej sprawie i na który skarżący zwrócili uwagę w swojej skardze, stanowił problem, który na gruncie przepisu art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających powstał po dniu 31 grudnia 2005 roku w odniesieniu do tych nieruchomości, w stosunku do których właściwy wojewoda nie wydał ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy. Problem ten sprowadzał się do odpowiedzi na pytanie o to, czy ograniczenie w czasie możliwości złożenia przez byłego właściciela wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną i jednoczesne określenie daty wygaśnięcia tego roszczenia przy jednoczesnym braku ustawowego określenia terminu wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej nabycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pozostaje w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i równości obywateli wobec tego prawa. Problem ten został jednak rozstrzygnięty powołanym już wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07. Zauważyć należy również, że art. 73 Przepisów wprowadzających był już wcześniej kilkakrotnie przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny (zob. wyrok TK z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt P 5/99; wyrok TK z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02; wyrok TK z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt K 43/07; wyrok TK z dnia 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07). Postępowania te miały różny zakres i przedmiot kontroli, jednakże w żadnym z nich nie została podważona konstytucyjność kontrolowanych przez Trybunał norm prawnych. Dodatkowo wskazać przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadminstracyjnym powszechnie podzielany jest pogląd, że o inuje pogląd, że nym yzji Wojewoda postępowanie w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania, prowadzone w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, poprzedzone winno być wydaniem przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej opartej na art. 73 ust. 3 tej ustawy i uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r., I OW 120/07, [w:] Lex 470968; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Rz 72/08, [w:] Lex 499872). Dopiero bowiem w takiej decyzji wskazany zostaje podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania, jak również wielkość przejętego gruntu pod drogę publiczną, a zatem stanowi ona zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. W konsekwencji organ jest zobowiązany przepisem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania do czasu uzyskania waloru ostateczności przez decyzję opartą na przepisie art. 73 ust. 3 omawianej ustawy. Wygaśnięcie roszczenia, a w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania czyni jednak zbędnym zawieszenie postępowania do czasu wydania przez wojewodę decyzji deklaratoryjnej opartej na przepisie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Zauważyć należy ponadto uwagę, że bezprzedmiotowość postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania z oczywistych względów będzie miała miejsce także w przypadku uznania przez wojewodę, że nie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości drogowej w oparciu o przepis art. 73 ust. 1 ustawy. Bez znaczenia w sprawie była okoliczność, że skarżący do dnia złożenia wniosku nie posiadali wiedzy o pozbawieniu ich z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 73 Przepisów wprowadzających jest bowiem przepisem powszechnie obowiązującym, a skutek w postaci przejścia własności nieruchomości drogowej na rzecz odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego z dniem 1 stycznia 1999 r. nastąpił na mocy tego przepisu niezależnie od woli lub wiedzy stron. Ponadto przepis ten w świetle powołanych wyżej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, w tym z jej art. 21 i art. 64. Kwestia zapłaconego przez skarżących podatku od nieruchomości, która od 1 stycznia 1999 r. przestała być ich własnością, pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, a właściwymi do jej rozpatrzenia są w postępowaniu administracyjnym organy podatkowe. W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, zaś na podstawie art. 151 p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.