II SA/Sz 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder /spr./, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2009 r. sprawy ze skargi I. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej I. U. kwotę [...] złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] na podstawie art. 144 ust. 1 oraz art. 145 ust. 1 i 2 i art. 146 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), uchwały Nr IV/31/02 Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2003 r. nr 14, poz. 209) oraz art. 104 Kpa ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł płatną na rzecz Miasta [...] przez I.U., właścicielkę działek położonych w [...] przy ul. [...] oznaczonych numerami [...] w obrębie [...] , z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości spowodowanego budową przez Miasto [...] sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z treścią ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich w przypadku, jeżeli urządzenia te wybudowane zostały m.in. ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w ciągu trzech lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych sieci. Odnośnie urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych nie będzie to dzień ich wybudowania, ale dzień w którym stało się możliwe zgodne z prawem podłączenie nieruchomości do tych urządzeń. Możliwość taką stwarza odbiór końcowy wykonanych robót od wykonawcy potwierdzony protokołem końcowym odbioru robót oraz prawomocna decyzja pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie przedmiotowej inwestycji protokół odbioru końcowego spisany został w dniu [...] r. a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r. Na podstawie analizy zebranych dokumentów organ przyjął, że dzień w którym stworzono warunki podłączenia do sieci, jest dniem uprawomocnienia się decyzji pozwolenia na użytkowanie tj. [...] r. Ze względu na to, że różnica wartości ww. nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci określona została przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...] zł, po zastosowaniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynoszącej 25% ww. zgodnie z uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. Zacho. z 2003 r. Nr 14, poz. 209), wysokość opłaty ustalono na kwotę [...] zł. I. U. nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji. Odwołująca się podniosła, że Miasto [...] nie zachowało terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem warunki do podłączenia urządzeń infrastruktury technicznej zostały stworzone dla mieszkańców [...] w dniu [...] r. i od tej daty Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] zawierało z mieszkańcami umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 143, art. 144, art. 145, art. 146 oraz art. 156 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium opisało dotychczasowy przebieg postępowania w rozpoznawanej sprawie a następnie wskazało, że inwestycja realizowana przez Miasto[...] , a polegająca na uzbrojeniu w podstawową infrastrukturę techniczną [...] w, miejscowości [...] i Parsęcko wraz z włączeniem wybudowanej infrastruktury w układ sieci wodociągowej i kanalizacyjnej [...] oddana została do użytku w dniu [...] r. , co potwierdza "Protokół odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji". Operat szacunkowy dla określenia wysokości opłaty adiacenckiej wskutek wzrostu wartości nieruchomości sporządzony został w dniu [...] r. Możliwość ustalenia przez organ wykonawczy gminnej jednostki samorządu terytorialnego opłaty adiacenckiej powstaje już tylko na tej podstawie, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek rzeczywistego wybudowania danego urządzenia infrastruktury technicznej. W rozpoznawanej sprawie na skutek wybudowania ww. infrastruktury nastąpił wzrost wartości rynkowej nieruchomości, stwierdzony w operacie szacunkowym. Po przeprowadzeniu ekspertyzy rzeczoznawca majątkowy ustalił, że wartość działek nr [...] przed wykonaniem inwestycji wynosił [...] zł, natomiast po wykonaniu inwestycji [...] zł, różnica wynosi [...] zł, natomiast 25% tej kwoty, na podstawie uchwały Rady Miasta [...] to [...] zł. Dalej organ podał, że w literaturze i doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że opłata adiacencka to obowiązkowy, jednostronnie określony przez samorząd terytorialny udział w kosztach tworzenia urządzeń infrastruktury technicznej, pobierany od podmiotów, którym przypisuje się osiąganie szczególnych korzyści z tych urządzeń, polegających na zwiększeniu ich dochodów bądź zwiększeniu wartości rynkowej ich majątków. W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, że na skutek wybudowania sieci wodociągowej, kanalizacji, sanitarnej itd. zwiększyła się wartość rynkowa ww. nieruchomości. W ocenie Kolegium postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości oznaczonych jako działki [...] było całkowicie uzasadnione, a dokonana wycena prawidłowa, bowiem zgodnie z treścią art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość nieruchomości wg stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się wg cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Brzmienie tego przepisu nakazuje przyjąć, iż wartość nieruchomości określa się jedynie wg cen z okresu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej, a następnie wydania w tym zakresie decyzji. Przepis powyższy należy rozumieć, że chodzi o cenę nieruchomości ustalonej w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, a nie tylko ściśle na dzień wydania samej decyzji ( wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 1558/04). Zasadnicze znaczenie ma data stworzenia warunków korzystania z tych urządzeń, bowiem w tym momencie następuje faktyczny wzrost wartości nieruchomości, czyli spełnienie kryterium opłaty. Zatem na moment stworzenia możliwości i warunków do korzystania z wybudowanych urządzeń, jako moment, w którym nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości, następuje określenie wartości istniejącej w tym czasie nieruchomości. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK 408/05 dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, a nie jak podnosi I.U. –[...] r., tj. od daty protokołu wstępnego odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji wstępnej zadania budowa sieci sanitarnych w [...] wykonanych w ramach kontraktu "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu szczecineckiego". Wprawdzie organ I instancji błędnie stwierdził, że trzyletni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej rozpoczyna bieg od uprawomocnienia się decyzji w sprawie pozwolenia na użytkowanie instalacji wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] , czyli [...] r., to jednakże zgodnie z art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego uzyskać należy ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego użytkowanie, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, co organ I instancji uczynił. Jednakże nie zmienia to faktu, że dniem od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury, jest dzień odbioru końcowego wykonanych robót od wykonawcy. W przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, elektrycznych, gazowych, ciepłowniczych czy telekomunikacyjnych będzie to nie dzień ich wybudowania, ale dzień w którym możliwe stało się podłączenie nieruchomości do tych urządzeń, bez względu na to, czy właściciel nieruchomości z niej skorzystał. Wycena nieruchomości również została dokonana w sposób prawidłowy i rzetelny. Operat szacunkowy odpowiada wymogom technicznym określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Końcowo Kolegium stwierdziło, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie nastąpiło wybudowanie nowych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowanych urządzeń. Już samo stworzenie tylko takiej możliwości czyli, np. wybudowanie publicznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty (wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r. I SA 1595/00, LEX nr 81676). Samo już tylko wybudowanie nowych urządzeń spowodowało możliwości korzystania z nich. Zatem o ile wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, które mają charakter obligatoryjny, wynikający bezpośrednio z aktu prawa powszechnie obowiązującego. Decydujące znaczenie ma przy tym stan danej nieruchomości na dzień wybudowania nowego urządzenia. Obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej będzie ciążył na tym właścicielu nieruchomości, który był nim w momencie wybudowania urządzenia i oddania go do użytku. I. U. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] . Zaskarżonej decyzji zarzucała: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy: - art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż trzyletni termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej rozpoczął bieg z dniem sporządzenia protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji inwestycji, tj. [...] r., podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanego przepisu, w związku z ustalonym stanem faktycznym, prowadzi do wniosku, że bieg terminu do wydania zaskarżonej decyzji rozpoczął się w dniu [...] r., tj. w dniu odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji wstępnej zadania pod nazwą budowa sieci sanitarnych w [...] wykonanych w ramach Kontraktu "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu szczecineckiego", w związku z czym Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uchylić decyzję Burmistrza Miasta [...] jako wydaną po upływie trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, - art. 145 ust, 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji ostatecznej z przekroczeniem terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, nawet przy kwestionowanym przez skarżącą a przyjętym przez Kolegium założeniu, że warunki zostały stworzone w dniu [...] r., albowiem termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa administracyjnego, co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka winna być ustalona decyzją ostateczną (wyrok NSA z dnia 17.09.2003 r., i SA 3451/01), do tej pory zaś wydana w sprawie decyzja nie jest decyzją ostateczną, 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 Kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez: a) brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, b) brak wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji - przejawiające się w całkowitym pominięciu przez organ I i II instancji oraz braku ustalenia przez ten organy istotnej okoliczności, kiedy nabyta została przez skarżącą nieruchomość (przed czy po wybudowaniu sieci wodociągowej i sieci kanalizacyjnej). Powołując się na powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy dnia 30 sierpnia'2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta [...] . Skarżąca wniosła nadto o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. mapy - na okoliczność rozległości inwestycji i braku powiązania terytorialnego inwestycji realizowanej na [...] z pozostałymi obszarami, umowy o dostarczenie wody i odprowadzanie ścieków oraz warunków technicznych - na okoliczność stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury przed [...] r. I.U wniosła również o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi I. U. podniosła, że w myśl art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej: "u.g.n.", wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Nie można w tym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza Miasta [...] uznanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] za słuszne, że stworzenie warunków do podłączenia spornej nieruchomości do poszczególnych urządzeń nastąpiło dopiero w momencie odbioru końcowego robót od wykonawcy (protokół odbioru końcowego i przekazania eksploatacji z dnia [...] r.). Inwestycja realizowana w ramach Kontraktu "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu[...] ,", polegała na uzbrojeniu w podstawową infrastrukturę techniczną [...] w[...] , miejscowości [...] oraz [...] wraz z włączeniem wybudowanej infrastruktury w układ sieci kanalizacyjnej i wodociągowej miejscowości[...] . Wybudowano sieć kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej z PCV, sieć kanalizacji sanitarnej tłoczonej z PE, sieć kanalizacji deszczowej grawitacyjnej z PVC, sieć wodociągową z PE, przepompownie ścieków oraz separatory wód deszczowych. Ponadto odtworzono i zmodernizowano drogi osiedlowe, przebudowano ul. [...] wraz z przebudową skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z ul. '[...] w[...] . Inwestycja obok ulicy [...] w [...] obejmowała[...] , gdzie położona jest nieruchomość skarżącej, a także miejscowości[...] . Realizowane inwestycje miały różnorodny charakter i bardzo rozległy zakres terytorialny. Obejmowały swoim zasięgiem różne dzielnice i regiony miasta[...] , a nawet wykraczały poza miasto (inwestycja w[...] ). Wykonywanie poszczególnych robót było niezależne od siebie, a funkcjonowanie Każdej z nich w żaden sposób nie zależało od stanu technicznego pozostałych. Jak wiadomo, przy ustalaniu opłaty adiacenckiej istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Może się on okazać różny w zależności od rodzaju urządzenia wpływającego na wzrost wartości nieruchomości. W judykaturze przyjęto zgodnie, że w przypadku budowy urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych będzie to moment nie Ich wybudowania, ale możliwości podłączenia nieruchomości do nich, bez względu na to, czy właściciel z możliwości tej skorzystał. Prace na [...] zostały zakończone i wykonane urządzenia infrastruktury technicznej zostały przekazane do eksploatacji protokołem z dnia [...] r. Wtedy to już zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie tego protokołu Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zawierało właścicielami umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, wcześniej wydając warunki techniczne na podłączenie do sieci miejskiej. Spółka ta już w ogłoszeniu z dnia [...] r., załączonym do odwołania, informowała mieszkańców, że wykonane sieci rozdzielcze umożliwiają podłączenia posesji do sieci wodno - kanalizacyjnej. W świetle powyższych rozważań stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż dopiero z dniem odbioru końcowego wykonanych robót ([...] r.) stworzone zostały warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, jest w pełni nieuzasadnione. Wykonywane w późniejszym czasie, tj. od dnia [...] r. prace w ramach Kontraktu "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu szczecineckiego" nie byty związane z oddaną już wcześniej siecią wodno - kanalizacyjną na osiedlu [...] i fakt ich zakończenia nie wpłynął w żaden sposób na jej eksploatację. Na gruncie podobnego stanu faktycznego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r. (i OSK 1315/06). Dotyczył on realizacji w ramach etapowej budowy wodociągu grupowego. Nie można tu zdaniem NSA upatrywać początku biegu 3-letm'ego terminu w zakończeniu całej budowy, ale zasadne było wiązanie go z dniem odbioru końcowego sieci wodociągowej od wykonawcy. Stworzenie warunków do podłączenia spornej nieruchomości do poszczególnych urządzeń nastąpiło bowiem w dniu sporządzenia ww. protokołu z dnia z dnia [...] r. i od tej daty obliczaniu podlega 3-letni termin ustawowy. W orzecznictwie przyjęto w tym aspekcie, iż treść art. 145 ust. 2 u.g.n. nie daje podstaw do przyjęcia, iż początkiem biegu 3-letniego terminu jest protokolarne przekazanie inwestycji. Co prawda regułą winno być, że korzystanie z nowo wybudowanego urządzenia infrastruktury jest możliwe po przekazaniu inwestycji przez wykonawcę inwestorowi, to jednakże, jeżeli rozpoczęto korzystać z urządzenia przed takim przekazaniem, ten fakt należy uznać za początek biegu terminu trzech lat dla ustalenia opłaty adiacenckiej (wyrok WSA w Gdańsku z 26 stycznia 2006 r., II SA/Gd 169/04). Nie jest prawidłowe powołanie się Samorządowego Kolegium Odwoławczego na orzeczenia NSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. I OSK/05, z dnia 7 września 2007 r., sygn. I OSK 1315/06 oraz z dnia 27 stycznia 2000 r., sygn. I SA 273/99, z których wynika, że to dzień sporządzenia protokołu odbioru końcowego robót jest tym, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury. Orzeczenia zapadły na gruncie odmiennego stanu faktycznego. Protokoły końcowe były jedynymi które potwierdzały oddanie sieci do użytku. W niniejszej sprawie sytuacja jest odmienna. Protokół końcowy formalnie stwierdzał zakończenie całej inwestycji, składającej się z kilku niezależnych od siebie części. Możliwość eksploatacji inwestycji w części dotyczącej [...] potwierdzał natomiast protokół z dnia[...] . i późniejsze czynności faktyczne, takie jak ogłoszenie PWiK w[...] , czy zawarcie umowy ze skarżącą. Skarżąca wskazała nadto, że możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej uzależniona jest od faktu czy modernizacja spowodowała wzrost wartości nieruchomości, nie jest zaś uzależniona od faktu, czy nastąpiła modernizacja np. całej ulicy, czy też jej części (tak też wyrok WSA Warszawa z 2004-11-29, OSK 810/04 system Legalis). Tym samym ustalenie opłaty związane jest ze wzrostem wartości konkretnej nieruchomości, niezależnie od tego, czy ten wzrost nastąpił na skutek zakończenia całej, większej inwestycji. Odmienny sposób rozumowania doprowadziłby do wniosków wręcz absurdalnych. Otóż w przypadku, gdyby cała inwestycja nie została zakończona (siła wyższa, spór sądowy), nie można byłoby ustalić opłaty adiacenckiej, mimo, że właściciel nieruchomości położonej w ramach konkretnej lokalizacji z powodzeniem korzystałby z infrastruktury podnoszącej wartość tejże nieruchomości. Organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 145 ust. 2 u.g.n. Dniem rozpoczęcia biegu trzyletniego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a zatem w przedmiotowej sprawie dzień 10.08.2005 r. Uzasadnione jest zatem stanowisko skarżącej, iż decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej wydana została z przekroczeniem terminu 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Decyzja została wydana z naruszeniem art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nawet przy założeniu przyjętym przez Kolegium, iż datą stworzenia warunków do eksploatacji był dzień 23 czerwiec 2006 r. Otóż, jak słusznie przyjęto w judykaturze, termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest terminem z zakresu prawa administracyjnego. Oznacza to, że przed jego opływem opłata adiacencka winna być ustalona decyzją ostateczną (wyrok NSA z dnia 17.09.2003 r., I SA 3451/01, system informacji prawnej Legaiis), do tej pory zaś wydana w sprawie decyzja nie jest decyzją ostateczną. Tym samym organ I instancji "spóźnił się" z wydaniem decyzji niezależnie od tego od której daty przyjąć początek biegu terminu i termin ten (wedle stanowiska odwołującej się) rozpoczął się w dniu[...] ., tj. w dniu odbioru technicznego i przekazania do eksploatacji wstępnej zadania pod nazwą budowa sieci sanitarnych w [...] wykonanych w ramach Kontraktu "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu [...] ", jego bieg już upłynął, jeżeli termin ten (wedle stanowiska SKO wyrażonego w sprawach już rozpoznanych -np. SKO4321/1266/09)) rozpoczął się w dniu [...] r., tj. w dniu odbioru końcowego robót, jego bieg już upłynął. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 7 Kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa) skarżąca zarzuciła, że organy I i II instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie uzasadniły merytorycznie swojej decyzji, całkowicie pomijając ustalenie okoliczności, kiedy skarżąca nabyła nieruchomość (przed czy po wybudowaniu sieci wodnej i sieci kanalizacyjnej). Zgodnie natomiast z art. 144 ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja nie może być skierowana do nabywców nieruchomości, w sytuacji gdy przeniesienie własności nastąpiło po wybudowaniu infrastruktury technicznej. Brak odpowiedzialności nabywców został potwierdzony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Poznań z dnia 29 maja 2001 r.(Ii S.A./Po 336/00, ONSA 2002 Nr 3, DOZ. 118). W uzasadnieniu orzeczenia Sąd powołując się zarówno na obowiązujący art. 144 ust. 1 ustawy jak również art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) wskazał, że przepisy te kierowały obowiązek uczestniczenia w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej personalnie do właścicieli nieruchomości i to przy użyciu czasu teraźniejszego. Jak z tego wynika, instytucję opłat adiacenckich należy rozumieć jako obciążenie o charakterze osobistym, oceniane w zakresie podmiotu prawa własności według stanu z okresu, gdy wybudowano urządzenie, a więc gdy powstawał obowiązek współuczestniczenia w kosztach budowy, którego konkretyzacja następować miała w formie decyzji administracyjnej ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej. Gdyby skarżąca nabyła nieruchomość po wybudowaniu sieci wodnej i sieci kanalizacyjnej, to sprzedawca nieruchomości uzyskałby ekwiwalent korzyści wynikającej z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, nabywca natomiast nie tytko korzyści nie uzyskałby, lecz poniósłby koszty wzrostu wartości nieruchomości w obrębie uiszczonej ceny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znajdując podstaw do zmiany rozstrzygnięcia wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Opłata adiacencka znajduje swoje źródło normatywne w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z art. 145 ust. 1 powołanej ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis ust. 2 stanowi z kolei, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości [...] zł, stanowiącej 25% różnicy wartości działek [...] położonych przy ul [...] w[...] , przed i po wybudowaniu sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacyjnej, płatnej na rzecz Miasta [...] przez właścicielkę działek I. U. . Uchwała Nr IV/31/02 Rady Miasta [...] z dnia [...] r. ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 25% weszła w życie 21 marca 2002 r., natomiast zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość opłaty organ ustalił w oparciu o wartość nieruchomości ustaloną w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 grudnia 2008 r. Skarżąca nie kwestionowała wysokości ustalonej opłaty lecz wskazywała, że opłaty tej organ nie mógł w stosunku do jej nieruchomości ustalić, albowiem upłynął 3 letni termin od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej wybudowanej przez gminę [...] , m.in. w ul.[...] . Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczyła ustalenia dnia, w którym stosownie do art. 145 ust. 1 powołanej wyżej ustawy zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zauważyć przy tym należy, że z dniem [...] r. na mocy przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) wszedł w życie art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ust. 1 stanowi, iż ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. Przepis ten, wbrew twierdzeniom organów obu instancji, nie ustala żadnej uniwersalnej reguły, według której możliwe jest ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do sieci infrastruktury technicznej. W ocenie organu I instancji, terminem tym jest dzień w którym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinku z dnia 9 sierpnia 2006r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nowowybudowanej sieci wodnokanalizacyjnej stała się ostateczna, tj. [...] r. Zdaniem Burmistrza Miasta[...] , wydanie tej decyzji stworzyło bowiem formalnoprawne warunki podłączenia nieruchomości do sieci, o których mowa w art. 148b ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] stanęło z kolei na stanowisku, że dniem, od którego należy liczyć stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury jest dzień sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót od wykonawcy co nastąpiło zgodnie z protokołem w dniu [...] r. Kolegium uzasadniając swoje stanowisko powołało się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 7 lutego 2006 r. I OSK 408/05, wyrok NSA z dnia 7 września 2007 r. I OSK 1315/06, wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2000 r. I SA 273/99. Skarżąca wskazywała natomiast, zarówno w postępowaniu przed organami administracyjnymi jak i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , że warunki podłączenia ich nieruchomości do sieci zostały stworzone w [...] r. albowiem w dniu [...] r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [...] zakończyło prace na [...] wykonane urządzenia infrastruktury technicznej zostały przekazane do eksploatacji. Po tej dacie Przedsiębiorstwo zawierało z mieszkańcami Osiedla umowy na dostarczanie wody i odbiór ścieków. W ocenie Sądu, kwestię ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, mając na uwadze dzień stworzenia tych warunków, należy rozpatrywać indywidualnie w odniesieniu do każdego podmiotu nie pomijając jednak uregulowań wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Zgodnie z art. 15 ust. 4 powołanej ustawy, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Warunki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie mogą zostać stworzone w niektórych sytuacjach po dokonaniu wstępnego odbioru części sieci, natomiast w innych – po dokonaniu odbioru końcowego. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w [...] dokonało w dniu [...] r., odbioru sieci do wstępnej eksploatacji potwierdzając równocześnie, że istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Powyższą okoliczność wynika nadto z pisma Spółki z dnia [...] r. skierowanego do Urzędu Miasta w[...] . Z treści pisma wynika, "że inwestor, Miasto [...] protokołem odbioru technicznego z dnia [...] r. przekazał Przedsiębiorstwu sieci na Osiedlu [...] do eksploatacji wstępnej. Protokół zawierał załączniki z pełnym wykazem materiałów wraz z aprobatami technicznymi oraz pozytywne wyniki badań wody w zakresie fizykochemicznym i bakteriologicznym. Spółka na podstawie tego protokołu przystąpiła do wstępnej eksploatacji sieci wodno – kanalizacyjnych podpisując umowy z mieszkańcami, którzy złożyli stosowny wniosek. Podpisanie umów z mieszkańcami umożliwiło przesył wody oraz obciążenie hydrauliczne sieci kanalizacyjnej i przepompowni." Zdaniem Sądu, skoro Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. z siedzibą w [...] odebrało w sierpniu 2005 r. od inwestora – Miasta [...] gotową do eksploatacji sieć wodno-kanalizacyjną, a następnie zawierając z właścicielami nieruchomości stosowne umowy uznało, że nowo wybudowana infrastruktura techniczna jest gotowa do eksploatacji, to zarówno organ gminy jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w[...] bezpodstawnie twierdzą, iż warunki do korzystania z wybudowanej sieci zostały stworzone dopiero w dniu [...] r. po uzyskaniu przez gminę pozwolenia na użytkowanie całej sieci lub [...] r. po dokonaniu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji zadań realizowanych w ramach kontraktu [...] "Aktywizacja rozwoju gospodarczego regionu szczecineckiego". Skoro właściciele nieruchomości zamieszkujący Osiedle [...] w [...] mieli prawo wcześniejszego korzystania z sieci, albowiem istniały odpowiednie warunki techniczne możliwości świadczeni usług przez stworzone w tym celu Przedsiębiorstwo będące jednocześnie jednoosobową spółką gminy, to nie sposób twierdzić, że nie zostały stworzone warunki do korzystania z sieci. Podkreślenia wymaga i to, że obowiązujący od [...] r. do [...] r. regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej [...] ( uchwała Nr II/6/02 Rady Miasta[...] z dnia 9 grudnia 2002 r. – Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 98, poz. 2397) wyposażył Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] w prawo do potwierdzania istnienia warunków technicznych przyłączenia do sieci (wydawanie warunków technicznych i zawieranie umów z odbiorcami- § 24 i nast. regulaminu). Zauważyć również należy, że z mocy art. 148b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściwym organom gminy, rzeczoznawcom majątkowym sporządzającym opinie o wartości nieruchomości, o których mowa w art. 146 ust. 1a, a także osobom zobowiązanym do wniesienia opłaty adiacenckiej, właściwe podmioty są obowiązane udzielać informacji w sprawach ustalenia, o którym mowa w ust. 1, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Oznacza to, że gmina po stworzeniu każdej możliwości technicznej korzystania z dobrodziejstwa nowej infrastruktury technicznej, niezależnie czy właściciel nieruchomości z dobrodziejstwa tego korzysta ma prawo ustalić opłatę adiacencką, o ile zostanie powiadomiona przed odpowiedni podmiot- w tej sprawie własną Spółkę z o.o. - Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji, że warunki do podłączenia nieruchomości do sieci zostały stworzone. Odmienna interpretacja przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zaś art. 148b prowadziłaby do nieuprawnionego zawężenia brzmienia tego przepisu orz nieuprawnionego i trudnego do przewidzenia przedłużania terminu końcowego, w którym gmina mogłaby ustalać daninę w postaci opłaty adiacenckiej Konkludując podkreślić należy, że wskazane naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pociągnęło za sobą pominięcie przez organy orzekające w postępowaniu administracyjnym wyjaśnienia, wskazywanej przez skarżącą zarówno w odwołaniu jak i w skardze, okoliczności dotyczącej możliwości korzystania z sieci kanalizacyjnej i wodnej, która miała dowodzić innej daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury- na tyle wcześniejszej, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiłoby po upływie trzech lat. Brak ustaleń w ww. zakresie oznacza również naruszenie art. 7 i 77 Kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje. Sąd orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy, natomiast o kosztach w oparciu o art. 200. Ponownie rozpoznając sprawę organ, uwzględniając przedstawioną wykładnię art. 145 ust. 2 i art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśni, kiedy stworzono warunki przyłączenia nieruchomości skarżącej do sieci wodnej i kanalizacyjnej na Osiedlu [...] w[...] .