IV SA/Po 780/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz L. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania 3. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane /-/B. Popowska /-/I. Kucznerowicz /-/P. Miładowski Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. L. S. zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Wnioskodawca wskazał na działki położone w [...]. Do wniosku została załączona, między innymi, kserokopia prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] r. stwierdzającego, że spadek po W. M. S. z domu K. zmarłej dnia [...] r. w Poznaniu na podstawie ustawy nabyli: [...] po 3/8 części każdy z nich z wyłączeniem udziału spadkodawczyni w majątku wspólnym, który na podstawie ustawy nabyli synowie po ½ części każdy z nich. Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski stwierdził, że udziały w nieruchomości położonej w [...], stanowiącej fragmenty ulic [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb [...], stanowiące w dniu 31 grudnia 1998 r. własność [...], i pozostające po tej dacie we władaniu Miasta [...], z dniem [...] stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Miasta [...] jako grunt zajęty pod drogi publiczne – drogi gminne. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, zajętą pod drogi publiczne, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewodę Wielkopolskiego. W uzasadnieniu wskazano, przywołując ww. decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r., że ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] rozstrzygnięto sprawę w części objętej wnioskami A. D. i S. R. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformowano Wojewodę, że w ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. niewłaściwe zostały określone udziały L. S. i Z. S. Ponieważ Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2007 r. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich odwołał się do Ministra Infrastuktury. Zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2002 r. sygn. IV CKN 1071/00 ostateczna decyzja Wojewody, stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. Nr 133, poz. 872), stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Jak ustalono, decyzja Wojewody, którą odmówiono zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nie stała się ostateczna, zatem nie jest możliwe wydanie decyzji dotyczącej odszkodowania. Sprawa nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną stanowi zagadnienie wstępne, wymagające rozstrzygnięcia przed rozpatrzeniem sprawy o ustalenie odszkodowania i wydaniem decyzji w tym przedmiocie. W zażaleniu L. S. napisał, że postanowienie jest nieprawidlowe. Zagadnienie wstępne nie zostało precyzyjnie wskazane, co uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do przyczyny zawieszenia postępowania. Postanowienie zawiera różne oceny ostateczności decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. Urzędnik [...], który w imieniu Prezydenta Miasta wydał kwestionowane postanowienie, nie jest uprawniony do ustalania, czy decyzja Wojewody posiada przymiot ostateczności, czy nie posiada. Od wydania przez Wojewodę decyzji minęły już 2 lata i strona, oraz brat strony ciągle są pozbawieni należnego odszkodowania, podczas gdy inni byli współwłaściciele nieruchomości odszkodowanie uzyskali. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że rację ma strona, że nie zostało precyzyjnie wskazane zagadnienie wstępne. Ponieważ w ocenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania (ZDM w Poznaniu) wadliwie zostały określone, w decyzji Wojewody z dnia [...] kwietnia 2007 r. udziały należące do byłych współwłaścicieli nieruchomości, to właśnie kwestia udziałów stanowi zagadnienie wstępne, od którego wyniku zależeć będzie wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący powtórzył argumenty zawarte w zażaleniu. Podkreślił, że zarząd [...] nie wystąpił do sądu lub organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, ani nie zobowiązał do tego żadnej ze stron. Postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno wskazywać kto wystąpi o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego: organ samodzielnie, czy też strona, którą organ do tego zobowiąże. Organ II instancji zignorował też zarzut zażalenia, że w sprawie brak w ogóle zagadnienia wstępnego, skoro o wielkości udziałów strony, i brata orzekł prawomocnie sąd. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddaleniu, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słuszności. W ocenie Sądu wydane w sprawie postanowienia nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Warto podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy zawartą w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej Ustawa z dnia 13 października 1998 r.), ostateczna decyzja wojewody jest podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 73 ust. 1t tejże ustawy. Ewentualny błąd w takiej ostatecznej decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 kpa. Ustawodawca w art. 97 kpa wyliczył podstawy obowiązkowego zawieszenia przez organ administracji prowadzonego postępowania. Między innymi organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 kpa). Przez zagadnienie wstępne "rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego należy, ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, to znaczy nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo jeszcze inne okoliczności, mające znaczenie prawne" (B. Graczyk. O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym. Cytowane za: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8 wydanie. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2006 s. 447). Aby móc zawiesić postępowanie na tej podstawie winny wystąpić jednocześnie trzy przesłanki: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przenosząc powyższe uwagi na grunt analizowanej sprawy należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie zestawiły ze sobą zagadnienie wstępne ze wzruszeniem ostatecznej decyzji administracyjnej. Dla postępowania o odszkodowanie, zagadnieniem wstępnym jest decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, bowiem nie można administracyjnie orzekać o odszkodowaniu bez określenia powierzchni gruntu zajętego pod drogę i jej położenia (trafny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1405/06, LEX nr 346967); w niniejszej sprawie: udziałów w nieruchomości. Skoro decyzja stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, zawiera elementy niezbędne przy ustalaniu wysokości odszkodowania i posiada przymiot ostateczności, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania o wypłatę odszkodowania z tego tylko powodu, że w ocenie podmiotu zobowiązanego do zapłaty odszkodowania zostały wadliwie określone udziały należące do byłych współwłaścicieli nieruchomości. Rację miał pełnomocnik skarżącego wskazując na rozprawie, że sprawa o odszkodowanie jest konsekwencją ostatecznej decyzji Wojewody. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. Na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł jak punkcie trzecim sentencji wyroku. /-/B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz /-/ P. Miładowski