IV SA/Wa 1534/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. J. i M. J. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. odrzuca skargę M. J.; III. zasądza od Rady Gminy R. na rzecz skarżącego A. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy R. uchwałą z [...] czerwca 2009 r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - odrzuciła zarzut A. i M. J. złożony do projektu "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenów położonych we wsi S.". Zarzut obejmował przebieg nowoprojektowanej drogi dojazdowej oznaczonej symbolem 6 KDD na działkach skarżących o nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych we wsi S. na terenie objętym ustaleniami projektu ww planu, W wyniku rozpoznania wniesionego zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdzono, iż tereny poza centrum wsi na południe od ul. [...], położone od ul. [...] do ul. [...] i ograniczone na południu ul. [...], były niezabudowane i użytkowane w większości jako grunty rolne i leśne. Zmiana ich dotychczasowego przeznaczenia na cele budowlane wymagać będzie m. in. zapewnienia nowo tworzonym działkom budowlanym właściwej sieci dróg o szerokości umożliwiającej umieszczenie w nich całej infrastruktury technicznej i inżynieryjnej oraz tworzenia odpowiedniego układu komunikacyjnego. Kwestionowany projekt planu przewiduje poszerzenie istniejących i budowę nowych dróg publicznych z zachowaniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Projekt planu wyznacza umieszczenie w liniach rozgraniczających drogi 6 KDD oprócz terenu przeznaczonego na jezdnię, chodników, urządzeń infrastruktury technicznej, a także dwóch szpalerów drzew, wymagających ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego przejęcia dodatkowo większej rezerwy terenu w pasie projektowanej drogi. Projekt planu przewiduje poprowadzenie projektowanej drogi dojazdowej 6 KDD o długości 290 m i szerokości 12 m w liniach rozgraniczających, łączącej ul. [...] ozn. 3 KDD (klasy dojazdowej) z ul. [...] ozn. 4 KDL (klasy lokalnej), z wykorzystaniem pasa szerokości 6 m z wschodniej części działki nr [...] oraz terenu drogowej działki nr [...] o szerokości 3 m i pasa gruntu szerokości 3 m m. in. z dziatek o nr [...], [...] i [...]. Powyższe rozwiązanie odbywa się równomiernym poszerzeniem (po 6m) kosztem właścicieli działek przyległych do projektowanej drogi 6 KDD i wykorzystuje niezabudowane ich części. Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 W/w teren znajduje się w strefie ochrony urbanistycznej wyznaczonej rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz, Woj. [...] Nr [...] poz, [...] ze zm.). Z tego względu ustalona w projekcie planu wielkość działek przeznaczonych pod zabudowę oraz dodatkowe ustalenia dotyczące formy i gabarytów zabudowy na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej rezydencjonalnej (MNr) umożliwiają stworzenie fragmentu osiedla o wysokim standardzie przestrzennym, z dużym udziałem zieleni i luźną, niewysoką zabudową w sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego (L.) oraz terenów otwartych (łąki). Lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz zasady, podziału terenów na działki budowlane (C1, C2, C3 i C4) dotyczą nie tylko nieruchomości skarżących, ale także innych działek położonych na tym terenie. Brak zainteresowania ze strony skarżących usprawnieniem komunikacji jest, zdaniem Rady, w pełni zrozumiały gdyż ich nieruchomości będą miały dostęp 3 m szerokości działką nr [...] do ul. [...], dla której to projekt planu przewiduje poszerzenie do szerokości 10 m kosztem działek innych właścicieli, W ocenie Rady w zarzucie nie wskazano naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego w/w ustaleniami komunikacyjnymi projektu planu. Stąd też organ uznał zarzut M. i A. J. za niezasadny. M. J. i A. J. w skardze wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały z [...] czerwca 2009 r. Zarzucili naruszenie w sposób nieuzasadniony ich interesu prawnego, przekroczenie uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139) oraz naruszenie art. 24 ust. 3, art. 18 ust. 2 pkt 1 i 8 oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nastąpiło przekroczenie uprawnień Gminy R. wynikających z władztwa planistycznego. Zarówno tereny przylegające do ul. [...], jak i tereny przylegające do projektowanej ul. [...] mają komunikację z drogami o charakterze ponadlokalnym. Podniesiono, iż szerokość drogi - 12 m mogłaby być przez nich kwestionowana w procedurze planistycznej, jednakże nie zostali oni o tej procedurze poinformowani. Wskazano, że w Gminie R. istnieją nowe drogi gminne o mniejszych parametrach, jak np. ul. [...], która jako droga gminna, mająca wyższą kategorię z punktu widzenia Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 uprawnień zarządcy drogi, ma szerokość 8 m. Wskazano również, iż zaskarżona uchwała nie obejmuje wymogów określonych w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ zarzut do projektu obejmuje nie tylko sprawę odwołania się od zabrania na poszerzenie drogi 6 KDD części nieruchomości skarżących, ale również brak wykorzystania przez organ odpowiedzialny za procedurę planistyczną wszelkich narzędzi, tj. konsultacji i negocjacji. Rada Gminy R. - w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej uchwale. Zarzuty skargi uznała za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż skarga M. J. podlega odrzuceniu. Stosownie do treści art. 85 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to jest przed dniem 11 lipca 2003r., podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dalsze czynności w postępowaniu planistycznym prowadzone są na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oba te warunki w niniejszej sprawie zostały spełnione, bowiem Rada Gminy R. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu [...] czerwca 2001 r. a o terminie wyłożenia projektu planu zawiadomiono w dniu [...] czerwca 2003 r. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. przewidywała dwa odmienne środki zaskarżenia projektu planu po jego wyłożeniu do publicznego wglądu: * protest, który mógł wnieść każdy kto kwestionował przyjęte w projekcie planu ustalenia (art. 23), * zarzut, który mógł wnieść wyłącznie podmiot, którego interes prawny bądź uprawnienie naruszały zapisy projektu planu (art. 24). * Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 Zgodnie z art. 24 ust, 3 ww ustawy o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Mając na uwadze powyższe, w ślad za postanowieniem Sądu Najwyższego z 25 maja 1999r. (publ. OSNAPU 3/2000, poz. 91), należy stwierdzić, że uchwała rady gminy w sprawie uwzględnienia lub odrzucenia zarzutu stanowi formę prawną załatwienia indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w ramach procedury prawnej zmierzającej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która zawsze poprzedza uchwalenie tego planu (na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Postępowanie prowadzone przez radę gminy w przedmiocie zarzutu jest postępowaniem indywidualnym i dotyczy jedynie osoby występującej z zarzutem, a podjęta uchwała w przedmiocie przyjęcia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wynika natomiast z treści art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skargę do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części, może wnieść podmiot, którego zarzutu uchwała ta dotyczyła, tj. osoba która wniosła zarzut. W dniu [...] lipca 2008 r. do Urzędu Gminy R. wpłynęło pismo z [...] lipca 2008 r., zatytułowane "Zarzut", wskazujące jako nadawców "A. i M. J.", zaś podpisane jedynie przez A. J. W piśmie tym zakwestionowano zapisy projektu planu dotyczące dziatek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w S. przy ul. [...]. Rada, dokonując oceny tego pisma, uznała że jest to zarzut do projektu planu wniesiony przez M. i A. J., Tymczasem, jak już wskazano wyżej, zarzut został podpisany wyłącznie przez A. J., a i z treści "Zarzutu", jak i akt sprawy, nie wynika, aby A. J. występował także w imieniu M. J. Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy - w ocenie Sądu - należało uznać, iż zarzut do projektu planu został wniesiony jedynie przez skarżącego A. J., a zatem skarga do Sądu Administracyjnego na uchwałę odrzucającą ów zarzut przysługiwała wyłącznie jemu. Skoro M. J. nie wniosła zarzutu, to uchwała z [...] czerwca 2009 r. mimo, że została błędnie skierowana także do niej - nie mogła być przedmiotem skargi M. J. do Sądu 4 Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 Administracyjnego. W konsekwencji skarga wniesiona przez M. J. -jako niedopuszczalna - została odrzucona. Rozpoznając skargę A. J., mając na uwadze uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) -dalej w skrócie: P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, iż skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała nie odpowiada wszystkim wymogom prawnym określonym w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U, z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), mającej - co wykazano wyżej - zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z powołanym art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Niezbędnym elementem legalności uchwały dotyczącej rozpatrzenia zarzutu wobec projektu planu miejscowego jest zatem nie tylko wykazanie prawnych podstaw dopuszczalności naruszenia interesu prawnego osoby wnoszącej zarzut do projektu planu miejscowego, ale także wykazanie dopuszczalności dokonania takiej ingerencji w skonkretyzowanym miejscu. Przepisy obowiązującego prawa - co do zasady - nie określają bowiem konkretnych miejsc, w których gmina może ingerować w cudzą własność. Przepisy te uprawniają jedynie do dokonania takiej ingerencji. Ustawowym obowiązkiem organów gminy jest natomiast wykazanie dopuszczalności skorzystania z tych uprawnień wobec konkretnych nieruchomości, dając temu wyraz w uzasadnieniu faktycznym uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu do projektu planu miejscowego. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu - zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - należy do zadań własnych gminy. Zadania własne gminy obejmują natomiast m. in. gminne drogi i ulice, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r, Nr 142, poz, 1591, ze zm.). Drogi gminne są przy tym celem publicznym (art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r., Nr 19, Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 poz. 115, ze zm.), co w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uprawnia nawet do wywłaszczenia z konstytucyjnie chronionego prawa własności. Takim wywłaszczeniem jest nie tylko bezpośrednie odebranie tego prawa, ale także inne działania, których celem lub skutkiem będzie dopiero w przyszłości istotne ograniczenie lub odebranie tego prawa. Również w art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca określił dla gminy uprawnienie do ustalania w planie miejscowym linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także tereny niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Nie ulega zatem wątpliwości, iż określenie przez radę gminy w planie miejscowym przeznaczenia nieruchomości pod drogi gminne, skutkujące na przyszłość możliwością pozbawienia własności nieruchomości w granicach tego przeznaczenia, znajduje swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa rangi ustawowej. Własność nieruchomości w tym przypadku zostaje podporządkowana realizacji ustawowo określonemu celowi publicznemu, który ma służyć ogółowi społeczności lokalnej. Co do zasady, Radzie Gminy w R. przysługuje zatem ustawowe uprawnienie do ustalenia takiego przeznaczenia nieruchomości na cele publiczne, którego skutkiem jest ingerencja w prawo własności, polegająca na możliwości nawet jego odebrania w przyszłości dotychczasowym podmiotom, ale już w odrębnej do tego procedurze. W tym względzie, zaskarżona uchwała spełnia wymóg art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym posiadania uzasadnienia prawnego, ponieważ wyczerpująco wskazuje na źródła prawnego umocowania Rady do określania przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym także na takie cele, których skutkiem jest ingerencja w wykonywanie prawa własności, dająca podstawę do ograniczenia tego prawa, a nawet do odebrania tego prawa w przyszłości. Zaskarżona uchwała nie zawiera jednak wystarczającego uzasadnienia faktycznego polegającego na wykazaniu niezbędności przeznaczenia pod drogę publiczną części nieruchomości skarżącego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały okoliczności dotyczące konieczności zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowym terenom przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe mogą bowiem służyć za uzasadnienie projektowania drogi publicznej w każdym miejscu. Obowiązkiem organów gminy jest wykazanie, iż właśnie w danym miejscu istnieje konieczność przeznaczenia terenu pod drogę publiczną, jako najbardziej Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 funkcjonalnym, a jednocześnie optymalnym w sferze ingerencji we własność tego terenu. W zaskarżonej uchwale wskazano na równomierność przeznaczenia pod drogę publiczną o symbolu 6 KDD terenów wchodzących w skład nieruchomości skarżącego, jak i nieruchomości sąsiadujących z nieruchomościami skarżącego - po 6 m szerokości z każdej nieruchomości położonej w granicach projektowanej drogi publicznej. Jakkolwiek równomierność obciążenia przeznaczeniem terenu pod drogę publiczną stanowi zasadę ingerencji w prawo własności nieruchomości ustaleniami planistycznymi, to w rozpatrywanej sprawie Rada Gminy nie wykazała, aby zastosowanie tej zasady wywoływało takie same skutki wobec wszystkich nieruchomości objętych przeznaczeniem pod drogę publiczną o symbolu 6 KDD. Z załącznika graficznego do projektu planu miejscowego wynika bowiem, iż droga o symbolu 6 KDD projektowana jest w części na działkach gruntu o niewielkiej szerokości. Działki te, zarówno przed objęciem ich przeznaczeniem pod omawianą drogę, jak i po objęciu ich takim przeznaczeniem, z powodu niewielkiej szerokości, nie spełniają planistycznego kryterium ich zagospodarowania na cele określone w projekcie planu miejscowego symbolem C1.2 MNr i C1.3 MNr, Skoro w projekcie planu miejscowego nie przewiduje się w tych obszarach scaleń i podziałów na cele budowlane, to obowiązkiem Rady Gminy było wykazanie, czy skutkiem zastosowania zasady równomierności przeznaczenia terenów pod projektowaną drogę publiczną będzie zachowanie dla właścicieli wszystkich nieruchomości objętych przeznaczeniem drogowym możliwości zagospodarowania pozostałej części tych nieruchomości na cele oznaczone w projekcie planu miejscowego symbolami C1.2 MNr, C1.3 MNr, C2.1 MNr i C2.2 MNr. Zastosowanie zasady równomierności nie powinno bowiem umniejszać jednym nieruchomościom możliwości ich zagospodarowania w pozostałej części na cele projektowane w planie miejscowym, gdy konfiguracja innych nieruchomości w części położonej poza przeznaczeniem pod drogę publiczną nie spełnia projektowanych kryteriów zagospodarowania na inne cele. Jakkolwiek zatem, przeznaczenie działki skarżącego o nr. [...] pod drogę publiczną może być uzasadnione adaptacją dotychczasowej funkcji tej działki, jako drogi wewnętrznej - ze względu na jej kształt i dotychczasowy sposób wykorzystywania, to jednak w zaskarżonej uchwale nie zostało wykazane, czy przeznaczenie pod drogę publiczną także części działek skarżącego o nr. ew. [...], 7 Sygn. akt IV SA/Wa 1534/09 [...] i [...], jako skutek zastosowania zasady równomierności, służy zachowaniu możliwości zagospodarowania na cele określone w projekcie planu miejscowego także tych nieruchomości w ich pozostałej części, z których część została przeznaczona pod drogę publiczną o symbolu 6 KDD, jako położonych po drugiej stronie działki nr ew. [...] wobec pozostałych dziatek skarżącego. Zastosowanie zasady równomierności nie może bowiem polegać na mechanicznym odcięciu z każdej nieruchomości pasa gruntu o równej szerokości, jako przeznaczonego pod drogę publiczną, lecz powinno być ocenione przez Radę Gminy, czy zastosowanie tej zasady w równym stopniu zachowa możliwość zagospodarowania zgodnie z celami określonymi w projekcie planu miejscowego części nieruchomości pozostających poza projektowanym przeznaczeniem pod drogę publiczną, W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, iż Rada Gminy R. rozpoznała zarzut z [...] lipca 2008 r. jako wniesiony przez M. i A. J., nie zważając na brak podpisu M. J. pod tym zarzutem. Zatem rozstrzygnięcie organu o prawach i obowiązkach osoby, która zarzutu takiego nie wniosła, w kontekście legalności zaskarżonej uchwały, należy traktować także w kategorii naruszenia prawa. Przy ponownym rozpatrywaniu zarzutu skarżącego, właściwy organ uwzględni okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art, 147 § 1 i art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. -orzekł jak w punkcie I i II sentencji wyroku. Z kolei w punkcie II! postanowiono o kosztach postępowania na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.