II OSK 819/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia NSA del. Zygmunt Zgierski Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 582/09 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną II OSK 819 / 10 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę T. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu 16 lutego 2009 r. kontroli organ I instancji stwierdził, iż w zabytkowej kamienicy położonej przy ul. [...] w [...], będącej współwłasnością m.in. T. S., zostały wymienione bez wymaganego pozwolenia na budowę okna na I piętrze w elewacji północnej (10) i w elewacji zachodniej (2). W miejsce drzwi balkonowych zamontowano drewniane okna identyczne z pozostałymi, zaś otwory po drzwiach balkonowych podmurowano do wysokości okien. Prace te wykonał T. S. zgodnie z projektem budowlanym remontu elewacji budynku mieszkalnego oraz na podstawie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007 r., nakazującej współwłaścicielom przedmiotowej kamienicy przeprowadzenie prac konserwatorskich i budowlanych przy tym zabytku, polegających na remoncie elewacji budynku frontowego wraz z konserwacją i rekonstrukcją detalu architektonicznego, wymianą balkonów od podwórza oraz wymianą zużytej stolarki okiennej w oparciu o program prac określony w projekcie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał T. S. zaniechanie dalszej wymiany okien w ww. budynku. W ocenie organu powyższe prace stanowiły remont, dlatego na ich przeprowadzenie nie była wystarczająca decyzja Konserwatora Zabytków, lecz w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia należało nakazać zaniechania dalszych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpoznaniu odwołania T. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniósł T. S., domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji. Zdaniem skarżącego roboty polegające na wymianie okien nie podlegają przepisom Prawa budowlanego, co potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10 kwietnia 2007 r. Wymiana okien, nawet w budynkach zabytkowych, nie stanowi remontu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.- zwanej dalej ustawą o ochronie zabytków i opieką na zabytkami) nie ma w sprawie zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż szczególnie rygorystycznie ustawodawca potraktował prowadzenie robót budowlanych w obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków, wyłączając z kategorii remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 1), obiekty wpisane do rejestru zabytków. W stosunku do nich obowiązuje ogólna zasada, że wszelkie roboty budowlane mogą być w nich wykonywane dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawy roboty budowlane polegały na wymianie starych okien na nowe, a także na zamontowaniu okna w miejscu drzwi balkonowych i zamurowaniu pozostałej części otworu po drzwiach balkonowych w obiekcie wpisanym na podstawie decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. do rejestru zabytków województwa lubelskiego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy prawidłowo uznały, że wykonane w zabytkowej kamienicy roboty budowlane są remontem, wymagającym pozwolenia na budowę. Wbrew zatem zarzutom skargi nie było uprawnione prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych wyłącznie w oparciu o decyzję Lubelskiego Konserwatora Zabytków nakazującą współwłaścicielom kamienicy wykonanie jej remontu. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. i umorzenie postępowania oraz przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym z tytułu zastępstwa prawnego według ustanowionych norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, iż w sprawie niewłaściwie zastosowano przepis art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego i przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błąd w subsumcji, ponieważ czynność wymiany okien w ogóle nie stanowi robót budowlanych i w ogóle nie wymaga uzyskania pozwolenia ani zgody w jakiejkolwiek innej formie ze strony organu administracji architektoniczno- budowlanej. Skarżący stwierdził, iż dokonanie wymiany (a nie remontu, modernizacji lub przebudowy) zużytej stolarki okiennej nakazał współwłaścicielom nieruchomości Lubelski Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r., a nakaz ten właściciele przedmiotowej, zabytkowej nieruchomości obowiązani byli spełnić w terminie do 31 grudnia 2008 r. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie powyższe ma samoistny charakter, a jego wykonywanie przez podmioty zobowiązane nie wymaga dodatkowego pozwolenia ze strony organu administracji architektoniczno- budowlanej. Czynności polegające na wymianie okien nie podlegają przepisom Prawa budowlanego, co stwierdził kategorycznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie interpretującym z dnia 10 kwietnia 2007 r. jak również w piśmie z dnia 21 sierpnia 2009 r., skierowanym do skarżącego w przedmiocie wymiany okien w tej konkretnej kamienicy. Czynności te nie stają się robotami budowlanymi również wtedy, gdy polegają na wymianie okien w obiektach wpisanych do rejestru zabytków. Wynika to wprost i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych z treści przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wskazać należało, iż zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Oceniając w tych granicach wniesioną skargę kasacyjną, za bezzasadny a przy tym oderwany od przedmiotu niniejszej sprawy należało uznać zarzut naruszenia "art. 48 ust. 1 i 2 ustawy ochronie zabytków i opiece nad zabytkami". Dostrzegając, iż skarżący nie wskazał w żaden sposób, na czym miałoby polegać naruszenie przedmiotowego przepisu, przede wszystkim przytoczenia wymagała jego treść, zgodnie z którą "dyrektor urzędu morskiego, w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków właściwym dla miejsca siedziby urzędu morskiego, może w drodze decyzji: wstrzymać prowadzone bez pozwolenia, o których mowa w art. 36 ust. 2, badania lub poszukiwania (ust. 1) albo zmienić lub cofnąć, w wyniku wznowienia postępowania, wydane pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 2, jeżeli wystąpiły nowe fakty i okoliczności, mogące doprowadzić do uszkodzenia lub zniszczenia zabytku (ust.2)". Przepis ten nie mógł znaleźć zatem zastosowania w sprawie nakazu zaniechania dalszej wymiany okien (art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego) i nie znajdował on żadnego powiązania z eksponowaną w kasacji decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007 r., nakazującą współwłaścicielom kamienicy przeprowadzenie odpowiednich prac konserwatorskich i budowlanych. Za nietrafiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Z ustalonego i niekwestionowanego w niniejszej skardze kasacyjnej stanu sprawy wynika bowiem, iż wykonane roboty słusznie zostały zakwalifikowane przez organy administracyjne i Sąd pierwszej instancji jako remont. Szczególnie uwidocznione zostało to w zakresie przeprowadzonych prac, wśród których realizowano takie prace, jak demontaż drzwi i montaż w ich miejsce okna oraz zamurowanie pozostałej część otworu drzwiowego. Nadto Sąd pierwszej instancji słusznie wskazał na odrębność sytuacji w przypadku budynków zabytkowych, których poszczególne elementy, w tym okna, stanowią pewną architektoniczną całość, komponujących się w określony sposób, elementów zabytku. Będących przedmiotem niniejszej sprawy robót w żadnym wypadku nie można było zatem zakwalifikować jako "bieżącej konserwacji". Podkreślić też trzeba, iż Prawu budowlanemu nie jest znane pojęcie "wymiany", od której skarżący odróżnia remont, modernizację i przebudowę. W tym zakresie pojęciami normatywnymi pozostaje jedynie remont i przebudowa. Nie można również przyjąć, jak czyni to skarżący, że dokonane roboty nie polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego, stwierdzając przy tym we wniesionej skardze kasacyjnej, że "istniejące okna zmienione zostaną na inne, trwalsze, o znaczenie lepszej termoizolacyjności i bardziej użyteczne od dotychczasowych, lecz o takich samych wymiarach, kształcie, kolorystyce i ogólnym wyglądzie zewnętrznym". Twierdzenia te, nawet abstrahując od pozostałych robót, wskazują na to, że zdemontowanie dotychczasowych okien i wstawienie w ich miejsce nowych polegało na odtworzeniu stanu pierwotnego, a więc prace te stanowiły remont, dla dokonania którego w przypadku zabytkowej kamienicy wpisanej do rejestru zabytków, zgodnie z treścią art. 29 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego koniecznym jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto w związku z zaprezentowanymi we wniesionej kasacji wywodami zauważyć należało, iż w decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2007 r. wskazano, że "przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego". Tak więc stanowisko strony skarżącej, że decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. stanowiła samodzielną podstawę do wykonania przedmiotowych robót uznać należy za wadliwe, o czym skarżący został przez właściwe organy pouczony. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności, stwierdzając brak zasadności zarzutów kasacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.