II SA/Lu 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca ), Protokolant Starszy referent Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania T. Sz. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...], znak: [...] nakazującą – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane - zaniechanie dalszej wymiany okien w budynku przy ul. P.10 w L. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku kontroli z dnia 16 lutego 2009r. organ I instancji stwierdził, iż w zabytkowej kamienicy położonej przy ul. P. 10 w L., będącej współwłasnością m.in. T. Sz., zostały wymienione bez wymaganego pozwolenia na budowę okna na I piętrze w elewacji północnej (10) i w elewacji zachodniej (2). W miejsce drzwi balkonowych zamontowano drewniane okna identyczne z pozostałymi, zaś otwory po drzwiach balkonowych podmurowano do wysokości okien. Prace te wykonał T. Sz. zgodnie z projektem budowlanym remontu elewacji budynku mieszkalnego oraz na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 9 sierpnia 2007r. nakazującej współwłaścicielom przedmiotowej kamienicy przeprowadzenie prac konserwatorskich i budowlanych przy tym zabytku, polegających na remoncie elewacji budynku frontowego wraz z konserwacją i rekonstrukcją detalu architektonicznego, wymianą balkonów od podwórza oraz wymianą zużytej stolarki okiennej w oparciu o program prac określony w projekcie. W ocenie organów obu instancji powyższe prace stanowiły remont, dlatego na ich przeprowadzenie nie była wystarczająca decyzja konserwatora zabytków, lecz w świetle art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wobec braku takiego pozwolenia należało nakazać zaniechania dalszych robót na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Skargę do sądu administracyjnego wniósł T. Sz., domagając się uchylenia decyzji organów administracyjnych obu instancji. Skarżący wyraził pogląd, iż roboty polegające na wymianie okien nie podlegają przepisom ustawy – Prawo budowlane, co potwierdził Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 10 kwietnia 2007r., które skarżący przedstawił organom rozpoznającym niniejszą sprawę. Zdaniem skarżącego, wymiana okien, nawet w budynkach zabytkowych, nie stanowi remontu w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, natomiast przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), na który powołuje się organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mógłby mieć zastosowanie wyłącznie do prowadzenia robót budowlanych na zabytku. Skarżący podkreślił, że wskazaną decyzją z dnia 9 sierpnia 2007r. Wojewódzki Konserwator Zabytków nie tylko pozytywnie zaopiniował potrzebę wykonania czynności remontowych w przedmiotowej kamienicy, ale wprost nakazał wykonanie tych czynności w zakreślonym terminie. W tej sytuacji – w przekonaniu skarżącego - decyzja nakazująca zaniechania dalszych robót budowlanych m.in. polegających na wymianie okien uniemożliwi wykonanie decyzji Konserwatora. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Postępowanie toczyło się na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli przedmiotowego budynku przy ul. P. 10 w L. o skontrolowanie stanu tego budynku i ustalenie czy prace budowlane wykonane w nim przez T. Sz. bez zgody pozostałych współwłaścicieli prowadzone były na podstawie pozwolenia na budowę. Ocena legalności zrealizowanych robót budowlanych dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Podstawową zasadą procesu inwestycyjnego jest prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy) albo w przypadkach wyraźnie w przepisach wskazanych, po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, o ile organ ten nie wyrazi sprzeciwu w terminie 30 dni. Uchybienie obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w razie niemożliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, skutkuje nakazem rozbiórki (w przypadku budowy obiektu budowlanego: rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, art. 48 i 49 b ustawy) lub nakazaniem zaniechania dalszych robót budowlanych, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w przypadku innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy). W przepisach art. 29 – 31 ustawy enumeratywnie wskazano, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast tylko wyjątkowo, pozostałe roboty, których nie można zakwalifikować do robót wskazanych w tych przepisach, mogą być realizowane bez konieczności uzyskiwania pozwolenia bądź dokonywania zgłoszenia. Szczególnie rygorystycznie ustawodawca potraktował prowadzenie robót budowlanych w obiektach budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. W art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawodawca postanowił bowiem, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. W stosunku do takich obiektów obowiązuje więc ogólna zasada, że wszelkie roboty budowlane mogą być w nich wykonywane dopiero po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Jedynie prace budowlane, które nie stanowią robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy, a więc które nie są budową, rozbudową, nadbudową, przebudową, montażem, remontem lub rozbiórką, mogą być wyjątkowo realizowane bez takiej decyzji. Bezspornym jest, że przedmiotem niniejszej sprawy są roboty budowlane polegające na wymianie starych okien na nowe, a także na zamontowaniu okna w miejscu drzwi balkonowych i zamurowaniu pozostałej części otworu po drzwiach balkonowych w obiekcie wpisanym na podstawie decyzji z dnia [...], [...] do rejestru zabytków województwa. Natomiast kwestionowana przez skarżącego jest dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja prawna tych czynności jako remont, wymagający uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego wymiana okien w ogóle nie stanowi robót budowlanych i nie podlega sankcjom ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu pogląd ten nie jest uzasadniony. Definicję "remontu" zawiera art. 3 pkt 8 ustawy, w świetle którego jest nim wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Analizując ten przepis należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wyrażone w wyroku z dnia 13 czerwca 2007r., II SA/Gd 662/06, że roboty budowlane polegające na wymianie okien stanowią remont i to niezależnie od tego czy następuje zmiana wielkości otworów okiennych. Nie jest to bowiem czynność z zakresu bieżącej konserwacji, gdyż do takich czynności można zaliczyć odnowienie okien poprzez pomalowanie i inne drobne naprawy. W orzecznictwie wyrażono również pogląd, według którego tylko wymiana okien związana z ingerencją w obiekt budowlany (np. powiększenie otworów drzwiowych lub ich zabudowanie) jest remontem, a nie bieżącą konserwacją. W odniesieniu do budynków zabytkowych, stanowiących pewną całość architektoniczną, na którą składają się m.in. szczególna substancja obiektu, elementy wykończenia, kolorystyka, wystrój elewacji, układ wielkość i kształt otworów okiennych, podziały tafli szyb, detale zdobnicze etc. zasadniczo wszelkie czynności budowlane wiążą się z ingerencją w ten obiekt, powodując w mniejszym bądź większym stopniu zmianę tego obiektu pojmowanego całościowo. Z tego względu, zdaniem Sądu, prawidłowo organy nadzoru budowlanego, rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że wykonane w zabytkowej kamienicy położonej przy ul. P. 10 w L., roboty budowlane są remontem, wymagającym pozwolenia na budowę. Podkreślić również należy, że wykonane roboty obejmowały nie tylko wymianę okien, ale również zdemontowanie drzwi i zamontowanie w ich miejsce okna oraz zamurowanie pozostałej części otworu drzwiowego, co stanowiło roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy i również wymagało pozwolenia na budowę. W tej sytuacji – wbrew zarzutom skargi – nie było uprawnione prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych wyłącznie w oparciu o decyzję Konserwatora Zabytków nakazującą współwłaścicielom kamienicy nr 10 przy ul. P. w L. wykonanie jej remontu. Decyzja ta, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) jest decyzją odrębną od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i jej nie zastępuje. Z tych względów za prawidłowe należy uznać rozstrzygnięcie organów, nakazujące skarżącemu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, zaniechania prowadzenia dalszych robót. Nie jest przy tym uzasadnione stanowisko skarżącego, iż zaskarżona decyzja uniemożliwia wykonanie decyzji Konserwatora Zabytków – obowiązujące przepisy przewidują bowiem odpowiednie środki prawne umożliwiające zmianę terminu wykonania nałożonych przez ten organ obowiązków, z uwzględnieniem daty wydania decyzji właściwego organu architektonicznego udzielającego pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze, skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw prawnych, podlega oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270)