II GSK 593/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. S. w K. S.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 479/09 w sprawie ze skargi P. K. S. w K.S.A. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. na rzecz P. K. S. w K. S.A. 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r. o sygn. akt III SA/Kr 479/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę P. K. S. w K. S.A. na decyzję M. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej. Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. W dniu [...] grudnia 2008 r. w trakcie kontroli drogowej w miejscowości Niedźwiedź kierujący autobusami marki D. oraz marki A., wykonując transport drogowy osób poprzez dowóz dzieci do Zespołu Szkół w N., nie okazali wypisu z zezwolenia na wykonywanie przewozu regularnego specjalnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Komendant Powiatowy Policji w K. nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 6.000,00 zł za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że z zeznań kontrolowanych kierowców oraz zastępcy Dyrektora Zespołu Szkół w N. wynikało, że przewóz osób w zakresie dowozu dzieci do szkoły realizowany był przez skarżącą spółkę na podstawie umowy zawartej z Urzędem Gminy w S. o stałych i określonych w harmonogramie jazdy godzinach oraz na stałej trasie przejazdu. W ocenie organu, zeznania i dowody zgromadzone w sprawie nie pozwoliły na potraktowanie wykonywania transportu osób jako przewóz okazjonalny. Rozpatrując odwołanie strony, M. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał definicje ustawowe przewozu regularnego i regularnego specjalnego zawarte w art. 4 pkt 7 oraz pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) i stwierdził, że organ pierwszej instancji poczynił prawidłowe ustalenia uznając, że przewóz wykonywany przez skarżącą w dniu kontroli na rzecz Gminy S. był przewozem regularnym specjalnym. Podkreślono, że usługa wykonywana była w ramach umowy z dnia [...] sierpnia 2008 r., zawartej pomiędzy Gminą S. a spółką. Zgodnie z §1 tej umowy Burmistrz Gminy S. zlecił spółce PKS SA w K. wykonywanie dowozu i odwozu dzieci szkolnych wraz z opieką do Zespołu Szkół w N. ustalając przy tym dodatkowo ilość dziennych kursów, długość trasy oraz ilość przewożonych dzieci. Ponadto w umowie znalazł się zapis wskazujący Dyrektora placówki, jako osobę, która ustala godziny przewozu dzieci. Zdaniem organu, z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynikało, że przewozy miały charakter przewozów regularnych specjalnych, gdyż wykonywane były w dniach nauki szkolnej, regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów. Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w K. S.A. na powyższą decyzję wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 18 w zw. z art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że podstawową cechą przewozów regularnych specjalnych jest ich regularność. Tymczasem przewóz dzieci, podczas którego doszło do kontroli przewoźnika nie posiadał cechy regularności w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony, z okoliczności ustalonych przez organy nie wynikało, aby przewóz odbywał się według ustalonego rozkładu jazdy, rozumianego w taki sposób, że autobus o określonej, zawsze stałej godzinie przyjeżdża na przystanek (oznakowany zgodnie z ustawą) w określonej miejscowości. Podkreślono, że w harmonogramie nie zostały też określone przystanki, a z żadnego dowodu nie wynikało, aby autobus szkolny zatrzymywał się na przystankach w rozumieniu art. 4 pkt 8a ustawy o transporcie drogowym, oznakowanych zgodnie z ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Tymczasem wymóg zatrzymywania się pojazdów na przystankach w rozumieniu ustawy jest jedną z cech przewozu regularnego. Skarżąca spółka podniosła również, że nie zostało wykazane, aby został ustalony dla pasażerów jakikolwiek cennik opłat za przejazd, ani aby został on podany do ich wiadomości. Godziny odjazdu oraz miejsca w każdej chwili mogły ulec zmianie, a przede wszystkim mogły być na bieżąco modyfikowane przez dyrektorów szkół. Tym samym, tzw. harmonogram jazdy przewoźnika w przedmiotowym stanie faktycznym nie był i nie jest harmonogramem stałym ustalanym przez przewoźnika. W odpowiedzi na skargę M. Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. stwierdził na wstępie, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest zakwalifikowanie przewozu, jako przewozu regularnego specjalnego. Sąd I instancji przywołał treść art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym przewóz regularny to publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. nr 50, poz. 601, ze zm.) oraz art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Odwołując się do art. 4 ust 1 ustawy o transporcie drogowym Sąd zdefiniował przewóz regularny specjalny określony w art. 4 ust. 9 omawianej ustawy jako podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, polegającej na niepublicznym przewozie określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniającym przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, a więc w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie Prawo przewozowe. Sąd podkreślił, że podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji, natomiast podjęcie i wykonywanie w ramach udzielonej licencji na wykonywanie transportu drogowego przewozów regularnych oraz przewozów regularnych specjalnych osób, wymaga uzyskania także zezwolenia, o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepisy dotyczące transportu drogowego osób zawarte w rozdziale 3 ustawy, nie regulują odrębnie kwestii treści zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych, natomiast określają treść zezwolenia bez jego odniesienia do przewozów regularnych czy też regularnych specjalnych. Z art. 20 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wynika, że w takim zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. W art. 22 ustawodawca odrębnie wskazał dokumenty dołączane do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym (ust. 1), oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych (ust. 4). Zdaniem Sądu, z porównania treści art. 22 ust. 1 i 4 omawianej ustawy wynika, że ustawodawca w sposób szczegółowy i odmienny uregulował wymogi dotyczące dokumentów dołączanych do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych, oraz do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym. Wskazuje to, w ocenie Sądu I instancji, na brak tożsamości pojęć przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie w tym znaczeniu, że przewóz regularny specjalny określony w art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający wszystkie przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dla uznania, iż przewozy w rozpoznawanej sprawie miały charakter przewozów regularnych specjalnych, wystarczającym było to, że wykonywane były regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów. tj. dotyczyły przewożenia określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób spełniającym przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowy, a więc w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie Prawo przewozowe. Podniesiono, że kontrolowany przewóz odbywał się według harmonogramu określającego przebieg tras i godziny przewozu uczniów Zespołu Szkół w N. oraz ich liczbę w roku szkolnym 2008/2009. Z zeznań kierowców autobusów wynikało, że wykonywali przewozy zgodnie z tym harmonogramem o stałych porach i stałymi trasami. W ten sposób przewóz dotyczył określonej grupy osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc zawierał cechy przewozu regularnego specjalnego, jakkolwiek jego wykonywanie odbywało się niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie a w szczególności w odniesieniu do obowiązku uzyskania stosownego zezwolenia. Podsumowując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wykonywanie niepublicznego regularnego przewozu określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, nie pozbawia takiego przewozu cech przewozu regularnego specjalnego określonego w art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym wymagającego uzyskania stosownego zezwolenia wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy tylko dlatego, że sposób wykonywania tego przewozu był sprzeczny z ustawowymi zasadami wykonywania tego przewozu. W skardze kasacyjnej P. K. S. w K. S.A. wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i merytoryczne rozpoznanie skargi, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 18 w zw. z art. 4 pkt 7 i pkt 9 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do uznania, że przewóz osób spełniał przesłanki przewozu regularnego specjalnego, co doprowadziło do nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej; 2. naruszenie przepisów praw materialnego – art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodziły podstawy do uznania, że zasadnym było nałożenie na wykonującego przewozy drogowe kary pieniężnej w wysokości 6.000,00 zł; 3. naruszenie przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 6 i art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej dokonał wadliwej subsumcji stanu faktycznego pod przepis prawny, co spowodowało brak stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że wykonywany przez skarżącą spółkę przewóz dzieci nie wykazywał cech przewozu regularnego specjalnego. Odbywał się on w ramach umowy cywilnoprawnej zawartej z Gminą S. Podkreślono, że to zleceniodawca ustalał warunki na jakich będzie realizowany przewóz dzieci, zarówno w zakresie trasy przejazdu jak i rozkładu jazdy. Strona skarżąca podniosła następnie, że przewoźnik nie miał możliwości wystąpienia o wydanie zezwolenia na przewozy regularne specjalne przed rozpoczęciem wykonywania usługi przewozu, gdyż nie miał możliwości ustalenia i podania wraz z wnioskiem o wydanie zezwolenia takich informacji jak rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów i przyjazdów, schematu połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami. Podkreślono, że zamiarem stron było takie uregulowanie przewozu, który będzie umożliwiał przewoźnikowi swobodne dostosowanie tras przejazdu i miejsc zabierania dzieci. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, niewykonywanie przewozów w określonych dniach, takich jak na przykład soboty, niedziele, święta wykluczało regularność przewozów, podobnie wykonywanie jednorazowych przewozów do kina, teatru czy na basen. Strona wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że z zawartej z Gminą S. umowy jednoznacznie wynikało, że dyrektorzy szkół ustalają harmonogram przewozów, który w zależności od potrzeb zleceniobiorcy mógł w każdej chwili ulec zmianie. Zdaniem strony, pomimo że dowóz dzieci do szkół nosił znamiona regularności, lecz nie w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym, to jednak nie spełniał pozostałych kryteriów koniecznych do uznania go za przewóz regularny specjalny, a tym samym nie występowały przesłanki do skutecznego pozyskania zezwolenia na przewóz regularny specjalny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok w widocznym stopniu uchybia przyjętym zasadom wykładni i stosowania prawa. Przede wszystkim podzielić należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut uchybienia zasadom subsumcji, czyli temu, co stanowi podstawę działania każdego organu orzeczniczego, a tym samym uchybienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak dostatecznej kontroli prawidłowości poczynionych przez organy czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jak wynika z zawartego na str. 12 uzasadnienia wyroku stwierdzenia: "dla uznania, iż przedmiotowe przewozy miały charakter regularnych specjalnych, wystarczającym było to, że wykonywane były regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów" - co ma być równoznaczne z przewozem osób w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. – Prawo przewozowe, czyli tak, jak to przyjęły organy administracji. Rozważania zawarte w wyroku jedynie zdają się zmierzać do uargumentowania tej tezy, natomiast pomijają cały aspekt okoliczności faktycznych, które powinny być wyjaśnione jeszcze w postępowaniu administracyjnym, a co Sąd miał obowiązek skontrolować. W tym stanie rzeczy należy przypomnieć, że każde orzeczenie, w każdym przypadku, powinno odnosić się do dokładnie i w pełni ustalonego stanu faktycznego, natomiast jego ocena prawna powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich przepisów ustawy. Tego wymogu nie spełnia ani zaskarżony wyrok, ani decyzje organów, których dotyczy. W obu tych przypadkach zostało bowiem przyjęte, że regularnie świadczona usługa przewozu osób to przewóz regularny, a ponieważ usługa przewozu dotyczyła określonej grupy osób, to jest to przewóz regularny specjalny. Takiego podejścia, pomijającego pełny kontekst wszystkich mogących mieć w sprawie zastosowanie przepisów prawa, nie można podzielić, jak również niedopuszczalne jest w drodze wykładni dopasowywanie jednoznacznej literalnie treści przepisów do przyjętej koncepcji. A z tego rodzaju zabiegiem mamy do czynienia w przypadku zaskarżonego wyroku, w którym na str. 8 uzasadnienia stwierdzono: "Regulacja ta mogłaby wskazywać, jeżeli uwzględnić zasadę jednakowej treści pojęć używanych w ramach tego samego aktu prawnego, że skoro ustawodawca posługuje się pojęciem "przewóz regularny", to znaczenie tego pojęcia użytego w różnych przepisach tego samego aktu prawnego, powinno być tożsame. Ta zasada wskazywałaby, że przewóz regularny specjalny określony w art. 4 ust 9 ustawy to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, spełniający wszystkie przesłanki przewozu regularnego, o jakim mowa w art. 4 pkt 7 ustawy, czyli w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. – Prawo przewozowe. Taka wykładnia została przyjęta we wskazywanym przez stronę skarżącą i organ orzecznictwie sądów administracyjnych." Jak więc z tego wynika, przy zastosowaniu wykładni językowej Sąd I instancji nie miał wątpliwości co do znaczenia pojęcia przewóz regularny i przewóz regularny specjalny. Wykładnia językowa jest przy tym podstawową wykładnią, która – jeżeli doprowadziła do ustalenia jednoznacznej treści normy prawnej – eliminuje potrzebę stosowania innych rodzajów wykładni. Jest to jedna z podstawowych zasad orzecznictwa, gdyż tylko wykładnia językowa pozwala na obiektywne (bez zakładania hipotez interpretacyjnych) ustalenie treści obowiązującego prawa nie tylko przez organy je stosujące, ale w pierwszym rzędzie przez same strony. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomimo ustalenia jednoznacznej treści przepisów, która również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, uczynił je niezrozumiałymi. Stało się tak poprzez wprowadzenie do definicji przewozu regularnego specjalnego, czyli do definicji konkretnego świadczenia przewoźnika (rodzaju usługi), definicji przedmiotu regulacji ustawy o transporcie drogowym – podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju (art. 4 pkt 1 u.t.d.). Przyczyn odstępstwa od powszechnie przyjętych zasad stosowania prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uzasadnił, jak również nie wyjaśnił dlaczego do definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 9 u.t.d. jako jej element wewnętrzny należało wprowadzić inną definicję ustawową, z art. 4 pkt 1 tej ustawy. Tak więc choćby tylko z tego względu wyrok należało uchylić jako niepoddający się kontroli instancyjnej. Natomiast na skutek dokonanego zabiegu Sąd wyprowadził wniosek (str. 9 uzasadnienia wyroku): że w definicji przewozu regularnego specjalnego zawarte są "dwa elementy dotyczące z jednej strony podejmowania a z drugiej strony wykonywania tej działalności gospodarczej", a w konsekwencji że: "Zdaniem Sądu, nie została przez ustawodawcę dochowana zasada jednakowej treści pojęć używanych w ramach tego samego aktu prawnego w odniesieniu do pojęć przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych" – str. 10 uzasadnienia wyroku. Co do zasady Sąd zatem przyjął, że wykonywanie usługi przewozu regularnego specjalnego, to nie tyle jest to realizacja konkretnego świadczenia niepieniężnego, ale podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej jako takiej. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął się badaniem zasad podejmowania i wykonywania transportu drogowego. W ramach tego działania analizie poddał zestaw załączników składanych przy wniosku o udzielenie zezwolenia na dokonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych, a także formularze określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 8 czerwca 2004r. w sprawie wzorów zezwoleń na wykonywanie krajowych i międzynarodowych przewozów drogowych osób oraz wypisów z zezwoleń (Dz.U. z 2004 r., Nr 144, poz.1519). W ten sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny, poprzez m.in. treść formularzy wprowadzonych rozporządzeniem wykonawczym, ustalił odmienne znaczenie zdefiniowanego przez samego ustawodawcę w art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d. pojęcia przewóz regularny i przewóz regularny specjalny. W konsekwencji, w wyniku zastosowania tej swoistej "wykładni formularzowej", Sąd stanął na stanowisku, że regulacja zawarta w ww. rozporządzeniu "wskazuje na prawidłowość wykładni przepisów ustawy dokonanej w sprawie przez organy obu instancji, że dla uznania, iż przedmiotowe przewozy miały charakter regularnych specjalnych, wystarczającym było to, że wykonywane były regularnie i dotyczyły tylko określonej grupy uczniów" (str. 12 uzasadnienia wyroku). Z powyższą konstatacją nie sposób się zgodzić. W sprawie niniejszej mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy do ustalonych okoliczności faktycznych dopasowywano treść normy prawnej tak, aby móc przyjąć, że chodzi o przewóz regularny specjalny. Z tego względu do jednoznacznej ustawowej definicji tego pojęcia wprowadzone zostały obce elementy i zastosowano nieznany sposób wykładni zmierzający do ustalenia woli ustawodawcy poprzez wydane przez innego normodawcę akty wykonawcze. Tymczasem, tak jak to zostało wspomniane na wstępie niniejszych rozważań, prawidłowo przeprowadzona subsumpcja powinna polegać na zbadaniu ustalonego stanu faktycznego w świetle wszystkich przepisów ustawy i dopiero potem wybranie tego z nich, do którego przystaje, nie zaś – jak miało to miejsce w sprawie niniejszej – na takim interpretowaniu stosowanych przez ustawodawcę pojęć, aby konkretne, wybrane na wstępie pojęcie, można było dopasować do ustalonego stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy przy ponownym rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zbadać sprawę nie tylko w kontekście zastosowania art. 4 pkt 7 i 9 u.t.d., ale również w świetle art. 4 pkt 10 i 11 u.t.d., czyli w odniesieniu do innych rodzajów przewozu osób, wprost wymienionych w tej ustawie. W przypadku przewozu okazjonalnego (art. 4 pkt 11 u.t.d.) Sąd winien też zwrócić uwagę, że w tym jednym przypadku ustawodawca nie definiuje wprost (pozytywnie) rodzaju przewozu, ale ucieka się do stwierdzenia, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (definicja negatywna). W takim zatem przypadku w pełni uzasadnione będzie zastosowanie wykładni systemowej, przy jednoczesnej wykładni językowej art. 4 pkt 7, 9 i 10 u.t.d. W szczególności znaczenie może mieć art. 18 ust. 3 u.t.d. wprost definiujący pozytywnie, które spośród przewozów okazjonalnych na pewno nie wymagają zezwolenia; a zatem i to, że – zdaniem ustawodawcy – są to przewozy okazjonalne. Odnosząc się natomiast do kwestii przewozów regularnych Sąd winien zbadać, czy harmonogram przewozów ustalany przez stronę zamawiającą i mogący podlegać w trakcie wykonywania umowy swobodnym, jednostronnie czynionym ad hoc zmianom, odpowiada wymogom rozkładu jazdy jaki przewoźnik winien zgłosić organowi koncesyjnemu celem uzyskania zezwolenia. Niezależnie od tego – uwzględniając postanowienia Prawa przewozowego, do którego odsyła art. 4 pkt 7 in fine u.t.d. – Sąd powinien również zbadać i ocenić kto jest stroną umowy przewozu i w jaki sposób dochodzi do jej zawarcia w przypadku przewozów regularnych (które również mogą być przewozami regularnymi specjalnymi) oraz czy umowa, której dotyczy sprawa niniejsza, odpowiada tego rodzaju umowie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego też, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.