I OSK 1202/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Infrastruktury i Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1773/09 w sprawie ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz Z. L. kwotę 237 ( dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1773/09 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] września 2009 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z [...] września 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z [...] kwietnia 2009 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z [...] grudnia 2006 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Krakowie, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0179 ha, nr [...]o pow. 0,1181 ha, nr [...] o pow. 0,0159 ha, nr [...] o pow. 0,0362 ha, nr [...]o pow. 0,1227 ha, nr [...] o pow. 0,2219 ha, nr [...] o pow. 0,0053 ha i nr [...] o pow. 0,0474 ha. Nieruchomość ta (pierwotnie jako działka nr [...], obręb [...] o pow. 0,5858 ha) została zbyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] listopada 1989 r. rep. [...]. Decyzją z [...] grudnia 2006 r., znak: [...], Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu tej nieruchomości na rzecz J. N., A. L.-S. i Z. L., ponieważ jej zbycie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej, wobec czego nie podlega ona zwrotowi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2007 r. Decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] sierpnia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Krakowskiego z [...] grudnia 2006 r., wskazując, że przy wydaniu decyzji rażąco naruszono przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Organ wskazał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ orzekający, sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W dacie wydania ww. decyzji obowiązywał przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., wprowadzony nowelą z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) z dniem 22 września 2004 r. Stanowi on, iż przepisy rozdziału 6 działu III (zwrot wywłaszczonych nieruchomości - art. 136 in.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Akta sprawy bezsprzecznie wskazują, iż aktem notarialnym z [...] listopada 1989 r. rep. [...] A. L.-N., Z. L. i J. N. zbyli na rzecz Skarbu Państwa przedmiotową nieruchomość, a z pkt IV aktu notarialnego wynika, że stawiający zawarli umowę zbycia przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest bowiem, iż przedmiotowa nieruchomość nabyta została przez Skarb Państwa w celu realizacji inwestycji budowlanej pod nazwą Osiedle [...] - [...] – [...] - zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydana przez Wydział Urbanistyki i Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Kraków - Nowa Huta z [...] grudnia 1987 r. nr [...], zaś na przepisy ustawy z o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości powołano się w treści umowy. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Miejska Kraków zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ustawy u.g.n. oraz prawa procesowego tj. art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że w przedmiotowej sprawie decydujące znaczenie ma treść art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organy zasadnie rozpoznawały sprawę według stanu prawnego po wejściu w życie przepisów noweli z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw, zmieniającej przywołany przepis z dniem 22 września 2004 r. Przypomnienie to jest istotne, gdyż powyższa nowela nie pozostaje bez wpływu na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy. Rzeczą bezsporną jest, że dawna działka nr [...] o pow. 5858 m2 położona w Krakowie, o której zwrot ubiegają się skarżący została sprzedana przez ich poprzedników prawnych Skarbowi Państwa [...] listopada 1989 r., a zatem w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. To, czy nieruchomość została nabyta na podstawie u.g.g.w.n, wymaga odniesienia się do unormowań tej ustawy obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Art. 8 ust. 1 u.g.g.w.n. stanowił, że nieruchomości niestanowiące własności państwowej, organy administracji państwowej i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz jednostki gospodarki uspołecznionej nabywają w drodze umowy, zawieranej na zasadach ogólnych. Z kolei zgodnie z art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n. głosił, że nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele, m.in. uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego (art. 50 ust. 1 pkt 2), skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego (art. 50 ust. 1 pkt 3), użyteczności publicznej (art. 50 ust. 1 pkt 4). W art. 53 ust. 1 u.g.g.w.n. prawodawca zastrzegał, że wywłaszczenie może nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Zatem umowa, o której mowa w art. 53 ust. 1 spełnia, jako cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Sądu ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie u.g.g.w.n., nie może abstrahować od tego czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Sąd podziela pogląd NSA, wyrażony w wyroku I OSK 1815/07, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa zawarta została bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości w celu przeznaczenia terenu m.in. pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne lub uspołecznione budownictwo mieszkaniowe. Taka umowa jest umową zawartą w czasie obowiązywania u.g.g.w.n, ale nie na jej podstawie. Odmiennie ocenić należy sytuację, w której terenowy organ administracji państwowej, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego (art. 52 u.g.g.w.n.), wyznacza zainteresowanemu termin do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie może przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n.). Podstaw tych nie usuwa konieczność dochowania w trakcie zawarcia umowy wymogów prawa cywilnego, wynikająca z art. 158 K.c. w związku z art. 8 ust.1 u.g.g.w.n. Takie stanowisko zostało również zaprezentowane w wyroku NSA z 17 kwietnia 2008 r. I OSK 646/07. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, co do kompletności dokumentacji rejestrującej okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy. Jedynym dokumentem w sprawie, na podstawie którego organ stwierdził, że umowa sprzedaży zawarta została na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. jest akt notarialny z [...] listopada 1989 r., w którym zawarte zostało stwierdzenie, że wyżej wymieniana nieruchomość nabywana jest celem realizacji inwestycji budowlanej pod nazwą Osiedle [...]–[...]. Kierując się doświadczeniem życiowym można mieć uzasadnioną wątpliwość, czy przed tą czynnością nie było żadnej korespondencji pomiędzy organem a ówczesnymi właścicielami, która mogłaby stanowić dowód na okoliczność tego czy umowa była zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości czy też była konsekwencją wyznaczenia właścicielom terminu do zawarcia umowy, po którego bezskutecznym upływie organ mógł przystąpić do dalszych czynności wywłaszczeniowych (art. 53 ust.2 u.g.g.w.n.). Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skarg kasacyjnych przez Z. L. i Ministra Infrastruktury. Z. L. zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonych decyzji. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia art. 7, 77 i 156 k.p.a. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W uzasadnieniu podniesiono, że wbrew stanowisku Sądu I instancji sprawa nie wymaga poszukiwania dalszych środków dowodowych. Gdyby Sąd prawidłowo ustalił, że oświadczenie stron umowy, że umowa sprzedaży z [...] listopada 1989 r. (Rep. [...]) została zawarta w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest jasne, jednoznaczne i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych oraz że stanowi wystarczający dowód na okoliczność, że umowa ta została zawarta na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to nie byłoby podstaw do stwierdzenia, iż doszło do naruszenia art. 7, 77 i 156 k.p.a. Wszystkie przesłanki zastosowania art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. zostały spełnione. Przepis ten posługuje się zwrotem "nieruchomości nabyte", a nie "nieruchomości wywłaszczone", który to termin jest węższy. Określenie "nieruchomości nabyte" obejmuje wszelkie nieruchomości nabyte bez względu na sposób nabycia, w tym nieruchomości nabyte w drodze wywłaszczenia oraz nieruchomości nabyte w drodze umowy sprzedaży. Minister Infrastruktury zarzucił Sądowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w związku z art. 52 i art. 53 u.g.g.w.n., przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż powyższy przepis ma zastosowanie tylko do umów zawartych po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa oraz z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. przez przyjęcie, że naruszeniem przepisów, mających wpływ na wynik sprawy było niedokonanie przez organ ustaleń czy umowa nabycia nieruchomości była konsekwencją wyznaczenia terminu do jej zawarcia w trybie art. 53 u.g.g.w.n. Wskazując na powyższe okoliczności wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej stwierdzono, że pojęcie nabycia nieruchomości, użyte w art. 216 u.g.n., posługującym się aparaturą pojęciową wymienionych w nim ustaw, nie może być utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. Zarówno z odczytania przepisu art. 216 w kontekście historycznym, jak i z norm działu III, Tytułu I, Księgi drugiej K.c. wynika, że nabycie własności nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3, następuje poprzez przeniesienie własności w drodze umowy. Dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego objętego art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. niezbędne jest uwzględnienie miejsca nabycia w formie cywilnoprawnej w związku z realizacją celu publicznego. Z tego zakresu stanu hipotetycznego należy wyłączyć jedynie tego rodzaju nabycie, które nie pozostawało w związku z celami publicznymi. W hipotezie art. 216 ust. 2 pkt 3 nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości określonymi w ustawie. Cel uzasadniający wywłaszczenie został określony w art. 50 ust. 1 u.g.g.w.n., zgodnie z którym nieruchomość może być wywłaszczona, jeżeli jest niezbędna na cele: obronności i bezpieczeństwa Państwa, uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego, użyteczności publicznej, utworzenia stref ochronnych, wykonania innych szczególnie ważnych zadań państwowych, określonych w planach społeczno-gospodarczych. Przepisy tej ustawy wskazywały wyraźnie, że ustawodawca preferował umowne nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa i wywłaszczenie nieruchomości traktował jako środek ostateczny. W myśl art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczenie mogło bowiem nastąpić tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Tryb zawarcia umowy jako formy odebrania prawa własności dotychczasowemu właścicielowi wprost wynikał z art. 54 ust. 1 pkt 7 u.g.g.w.n. i wyczerpanie tego trybu stanowiło obligatoryjną przesłankę warunkującą wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego zmierzającego do "administracyjnego" wywłaszczenia. Zgodnie bowiem z powołanym artykułem wniosek o wywłaszczenie w postępowaniu administracyjnym powinien zawierać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy. Zgodnie z regulacją przyjętą w art. 53 ust. 2 pierwotnego brzmienia u.g.g.w.n., terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczył zainteresowanemu na piśmie do zwarcia umowy. Jeśli rokowania nie zakończyły się zawarciem umowy, odpowiednie działania podejmował organ wywłaszczeniowy. Jednakże z art. 53 ust. 2 nie wynika w sposób jednoznaczny, czy wyznaczenie terminu było elementem prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, czy też poprzedzało wszczęcie takiego postępowania. Niezależnie jednak od powyższego brak jest podstaw do różnicowania zbycia nieruchomości w drodze umowy zawartej w wyniku rokowań i zbycia nieruchomości w drodze umowy zawartej po wyznaczeniu terminu przez organ. W art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. posłużono się ogólnym pojęciem nabywania nieruchomości po to, ażeby można było nim objąć każdy przypadek odjęcia dotychczasowemu właścicielowi (uprawnionemu) jego prawa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można zaakceptować zawężającej wykładni, która pozwalałaby na różnicowanie pozycji osób, które zbyły nieruchomość po wyznaczeniu im terminu przez organ oraz które zbyły nieruchomość na wcześniejszym etapie, tj. na etapie negocjacji, stanowiących wymóg wszczęcia procedury wywłaszczeniowej. Jak wynika z aktu notarialnego z [...].11.1989 r. Rep. [...] sporną nieruchomość nabyto w drodze umowy sprzedaży w trybie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jako cel nabycia nieruchomości wskazano realizację inwestycji budowlanej pod nazwą osiedle [...]-[...] zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Skoro powyższa umowa została zawarta w związku z przeznaczeniem terenu pod urządzenie budownictwa mieszkaniowego, to nie może budzić wątpliwości, iż Skarb Państwa nabył ją na podstawie omawianej u.g.g.w.n. w zamiarze realizacji celu publicznego określonego w art. 50 ust. 1 tejże ustawy. Ponadto w aktach sprawy znajduje się oferta zawarcia umowy sprzedaży spornej nieruchomości z [...].10.1986 r. skierowana do właściciela nieruchomości, w której wskazano, że nieruchomość przeznaczona jest pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]-[...], a odmowa przyjęcia oferty stanowić będzie podstawę do złożenia w Urzędzie Dzielnicowym wniosku o wywłaszczenie nieruchomości. Zatem, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bezpodstawnie zarzucając organowi naruszenie art. 7, 70 i 156 kpa. bowiem, nie można organowi zarzucić, że w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożone w rozpatrywanej sprawie skargi kasacyjne odpowiadają przedstawionym wymogom, zaś zarzuty naruszenia zarówno art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa mają usprawiedliwione podstawy. Punktem wyjścia dla dokonania prawidłowej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. powinna być treść art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n. (Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu) oraz art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. (Terenowy organ administracji państwowej może przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy). Z pierwszego z tych przepisów wynika wyraźnie, że instytucja zwrotu nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych, a nie do nabytych w innym trybie lub na innych zasadach. Celem wprowadzenia regulacji zawartej w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. było rozszerzenie zakresu stosowania instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na te nieruchomości, które zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa z wyłączeniem zasady swobody zawierania umów cywilnoprawnych. Dlatego też - co do zasady - należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA 18 czerwca 2009 r., I OSK 1815/07, że nie każda cywilnoprawna forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, spełnia cechy "nabycia" nieruchomości w rozumieniu art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Z treści art. 52 i 53 u.g.g.w.n. wynika, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego musiało być poprzedzone rokowaniami pomiędzy podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, a właścicielem nieruchomości niezbędnej na cel wskazany w art. 50 u.g.g.w.n., mającymi na celu nabycie tej nieruchomości w drodze umowy sprzedaży. Rokowania te należy uznać za czynność związaną z wywłaszczeniem nieruchomości, ponieważ art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. wyraźnie stanowi, że przystąpienie "do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem" może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu na piśmie do zawarcia umowy. Płynie stąd wniosek, że właściciel, który zawarł umowę sprzedaży nieruchomości w tym trybie, zawarł ją w toku czynności związanych z wywłaszczeniem jego nieruchomości. Miał bowiem świadomość, że jeżeli nie podpisze umowy sprzedaży na zaproponowanych mu warunkach, to i tak zostanie wywłaszczony. W konsekwencji należy uznać, że zakresem art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. są objęte nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej zarówno po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i w toku rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, bo stanowiły nie tylko stanowiły one wymóg wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, ale również – stosownie do art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n. – były czynnościami związanymi z wywłaszczeniem. Trafny jest również podniesiony w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.) i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Mówiąc innymi słowy sąd administracyjny bada, czy ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu przed organami administracyjnymi, odpowiadają prawu. Ocena Sądu I instancji, że "w rozpoznawanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości, co do kompletności dokumentacji rejestrującej okoliczności zawarcia przedmiotowej umowy" nie znajduje uzasadnienia w administracyjnych aktach sprawy. Znajduje się w nich m.in. oferta zakupu przedmiotowej nieruchomości przez Krakowską Dyrekcję Inwestycji Oddział I w Krakowie (k. 4-5), w której zawarto m.in. informację, że "Brak odpowiedzi na niniejszą ofertę w zakreślonym wyżej terminie Krakowska Dyrekcja Inwestycji Oddział I – uważać będzie za odmowę przyjęcia oferowanej ceny kupna, co stanowić będzie podstawę do złożenia w Urzędzie Dzielnicowym – wniosku o wywłaszczenie nieruchomości". Dokument ten nie pozostawia żadnych wątpliwości, że do nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w trybie "czynności związanych z jej wywłaszczeniem" w rozumieniu art. 53 ust. 2 u.g.g.w.n., co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami na zasadzie art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., a także § 2 ust. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), ponieważ stopień zawiłości sprawy i niezbędny nakład pracy radcy prawnego uzasadniały przyznanie wyższej niż minimalna opłaty za czynności radcy prawnego działającego w imieniu Ministra Infrastruktury.