II SA/Kr 1802/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi "A" S. A. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 września 2009 r., nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "A" S.A. w K. kwotę 374 złotych ( trzysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 93 ust. 4 i 5, art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) oraz art.123 kpa, po rozpoznaniu wniosku A.S.A. w K. i B. S.A. w K. , zaopiniował negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 obręb [...] położoną przy ul. [...] w K. , według załącznika graficznego stanowiącego integralną część niniejszego postanowienia, jako sprzeczny z przepisami odrębnymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, iż projekt jest niezgodny z przepisami odrębnymi, w szczególności z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezgodność ta polega na tym, iż w odległości 1,5 m od granicy nowotworzonej działki będzie znajdować się ściana budynku z otworami okiennymi oraz, że granica ta przebiegać będzie przez część tego budynku, a nie wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. Zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożyło A. S.A. z siedzibą w K. , podnosząc, iż w przypadku opiniowania wstępnego projektu podziału nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz że podziałowi podlega działka, a nie budynek. Na uzasadnienie swoich twierdzeń żaląca się spółka powołała wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1333/05. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] września 2009r. znak: [...] , wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium nie zgodziło się z poglądem żalącej się spółki, iż przepis § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma w sprawie zastosowania i, że taki pogląd ma swoje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym. Kolegium wskazało, że przywołany w zażaleniu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zapadł w sprawie podziałowej i jego teza, iż powołany przepis (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia) odnosi się do budynków "sytuowanych," a więc dotyczy projektowania i budowy budynków, została sformułowana w nawiązaniu do możliwości zastosowania tego przepisu do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy stan niezgodności usytuowania obiektu z przepisami nie wynikał z podjęcia czynności, o których mowa w § 12 rozporządzenia. Sąd, formułując przytoczoną tezę, wyjaśnił, iż nie można nakazać doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem (zamurowania otworu okiennego w ścianie budynku znajdującej się w granicy działki) w sytuacji, gdy stan ten nie wynikał z podejmowanych czynności, w szczególności nie był wynikiem budowy, przebudowy czy też zmiany sposobu użytkowania budynku. W rozpatrywanej przez NSA sprawie stan niezgodności z prawem usytuowania budynku był właśnie wynikiem dokonanego - po jego wybudowaniu - podziału nieruchomości, na której budynek był wzniesiony. W odniesieniu do tego stanu faktycznego Sąd wskazał, iż kwestia pozostawania otworu okiennego w ścianie leżącej w granicy działki powinna zostać wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu podziału działki. To bowiem wyłącznie na mocy tej decyzji, przy braku jakichkolwiek modyfikacji istniejącego budynku, sporny otwór okienny znalazł się w granicy działki. Kolegium uznało, że to właśnie na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości winna nastąpić ocena, czy podział ten nie naruszy m.in. przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, aby nie dopuścić do późniejszych komplikacji i ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości powstałych w wyniku podziału. Kolegium wskazało, że w sprawie bezspornym jest, iż ściana budynku z otworami okiennymi znalazłaby się w odległości mniejszej od granicy nowopowstałych działek niż przewidują to przepisy rozporządzenia, a zatem zasadna była negatywna opinia organu I instancji. Ponadto Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, iż niedopuszczalny jest podział nieruchomości, jeżeli granica wydzielanych działek przebiegałaby przez budynek, ale nie wzdłuż pionowych płaszczyzn, jakim są ściany budynku na całej jego wysokości, tj. od fundamentu do przekrycia dachu. Podziałowi bowiem nie podlega grunt, ale nieruchomość i nie może dojść do takiej sytuacji, aby w wyniku podziału część budynku znalazła się na innej działce, chyba że mamy do czynienia z sytuacją opisaną w art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. granica nowopowstałych działek będzie wyraźnie dzieliła budynek na dwie odrębnie wykorzystywane (niezależne) części. Organ odwoławczy zauważył jednak, iż o ile materiały graficzne wstępnego projektu podziału nieruchomości pozwalają na ustalenie, że projekt ten narusza przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o tyle nie pozwalają na ustalenie, iż granica nowopowstałych działek przebiegałaby sprzecznie z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. S.A. z siedzibą w K. , zarzucając naruszenie: - - art. 94 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że podział działki sprzeczny jest z przepisami odrębnymi; - - § 12 ust 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną interpretację i uznanie, że przepis ten stosuje się do budynków wykonanych przed jego wejściem w życie i dlatego podział działki nie jest możliwy wobec niezachowania wymaganych odległości między budynkami; - - art. 93 ust 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663) poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozstrzygnięcie przebiegu linii (płaszczyzn) podziału budynków. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Skarga jest zasadna. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest w zasadzie bezsporny. A. S.A. z siedzibą w K. oraz B. S.A. w K. wystąpiły o zatwierdzenie podziału działki nr 1 obręb [...] położonej w K. przy ulicy [...] . Obszar ten nie jest objęty aktualnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskowany podział obejmował działkę oraz istniejący na niej budynek w taki sposób, by parterowy budynek hydroforni został oddzielony od dziesięciokondygnacyjnego budynku biurowego. W postępowaniu przed organem I instancji powstały wątpliwości, czy projektowana linia podziału wskazanych budynków będzie przebiegała zgodnie z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, względnie wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu, wyraźnie dzielących budynek na dwie odrębnie wykorzystywane części. Jednak organ odwoławczy uznał, że granica działek wyznaczona w przedmiotowym projekcie nie jest sprzeczna z art. 93 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym jest również, że okna znajdujące się na wyższych kondygnacjach budynku biurowego w wyniku podziału znajdą się w granicy wydzielonych działek. Materia podziału nieruchomości została uregulowana przepisami działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ugn". Stosownie do art. 92 ust. 1 ugn przepisy te mają zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotowa nieruchomość nie jest położona na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne ani też nie jest wykorzystywana na cele rolne i leśne. Wspominany wyżej art. 93 ust. 3b ugn wyraźnie dopuszcza taką możliwość, by podziałowi podlegał także budynek znajdujący się na dzielonej nieruchomości. W takiej sytuacji, stosownie od art. 94 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie ma niewątpliwie ustalenie, czy projekt podziału nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Ugn w sposób wyraźny nie określa, co należy rozumieć przez pojęcie przepisów odrębnych. Z pewnością należy do nich rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663). § 4 tego rozporządzenia wyraźnie dopuszcza dzielenie istniejących już budynków przy podziale nieruchomości i w znacznej części stanowi powtórzenie art. 93 ust. 3b ugn. Zgodność przedmiotowego projektu podziału nieruchomości z tym rozporządzeniem nie została zakwestionowana przez organ odwoławczy. W literaturze prawniczej wskazuje się, że przez przepisy odrębne należy rozumieć "przepisy związane np. z ochroną przyrody, terenami zamkniętymi, ochroną zabytków, przepisy określające strefy ochronne lub cele publiczne" (M. Durzyńska "Rozgraniczenie i podział nieruchomości" - wyd. Lexis Nexis 2009, str. 296). W przedmiotowej sprawie organy administracyjne odmówiły pozytywnego zaopiniowania projektu podziału z powodu jego sprzeczności z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem technicznym". Tym samym organy uznały, że rozporządzenie to jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn. Należy podkreślić, że przy ustalaniu, czy dany przepis prawa może być uznany za przepis odrębny mający zastosowanie do postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, należy pamiętać, że akt rangi ustawowej, czyli ugn, dopuszcza podział nieruchomości, w tym podział nieruchomości zabudowanej. Przepisy odrębne rangi ustawowej mogą oczywiście ustanawiać ograniczenia dla takich podziałów, co wyraźnie dopuszcza art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn. Ograniczenia takie mogą też być zawarte w aktach prawnych niższej rangi, czyli w rozporządzeniach. Jednak w przypadku rozporządzeń należy pamiętać o art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie zaś powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu". Nie można z góry wykluczyć, że tzw. rozporządzenie techniczne zawiera przepisy odrębne w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn, jednak najpierw należy zbadać ustawowe upoważnienie stanowiące podstawę wydania tego rozporządzenia oraz zakres jego regulacji. Rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i stosownie do § 2 ust. 1 jego przepisy "stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych". Podział nieruchomości, w tym także podział istniejącego już na niej budynku, nie mieści się zatem w zakresie regulacji rozporządzenia technicznego, ponieważ nie stanowi "projektowania, budowy, przebudowy ani też zmiany sposobu użytkowania budynku". Budynek objęty wnioskiem o podział został wzniesiony w przeszłości i jego projekt budowlany oraz usytuowanie na działce podlegały ocenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a jego obecny stan techniczny podlega kontroli ze strony organów nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu przepisy rozporządzenia technicznego o odległościach budynków od granic działek, a więc także § 12 tego rozporządzenia, nie mają zastosowania w postępowaniu w przedmiocie podziału nieruchomości zabudowanej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2006r. w sprawie II OSK 1333/05 (ONSAiWSA z 2007 Nr 4, poz. 99), a także przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 czerwca 2008r. w sprawie II SA/Wr 111/08 (Lex Omega 518822). Przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w takim postępowaniu, w praktyce oznaczałoby całkowity brak możliwości podziału istniejącego budynku, gdyż każdy podział wzdłuż płaszczyzn wyznaczanych przez ściany prowadzi do sytuacji, w której ściany budynków powstałych po podziale znajdują się w granicy działek, co jest sprzeczne z wymogami § 12 ust. 1 rozporządzenia technicznego. Tym sposobem przepisy aktu podustawowego uniemożliwiałyby zastosowanie instytucji wyraźnie dopuszczonej przepisami ustawy. Wobec powyższego należy uznać, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczące odległości budynków od granic działek, nie mogą stanowić podstawy negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości zabudowanej i w tym zakresie nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn. Skoro więc w przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji negatywnie zaopiniowały przedłożony im wstępny projekt podziału z powodu jego sprzeczności z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, to stanowiło to naruszenie prawa materialnego (art. 94 ust. 1 pkt 1 ugn), które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do uwzględnienia przedstawionej wyżej wykładni przepisów prawa oraz dokonania oceny przedmiotowego projektu podziału pod kątem jego zgodności z przepisami ugn i odpowiednich przepisów odrębnych (w przypadku gdy nadal brak będzie planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 135 ppsa, orzeczono jak w pkt I sentencji. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 374 zł, na którą składają się kwota uiszczonego wpisu (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) ustalone stosownie do § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz kwota 34 zł opłaty za udzielone w sprawie przez stronę skarżącą pełnomocnictwa.