VII SA/Wa 2334/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. ze skargi W. F. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala VII SA/Wa 2334/09 UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na W. F. opłatę legalizacyjną w wysokości 50000 zł, za rozpoczęcie rozbudowy budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wnioskiem z dnia 13 marca 2009 r. W. F. wniósł o umorzenie w/w opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 59 g Prawa budowlanego w związku z art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2005 Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). W uzasadnieniu podniósł, iż uiszczenie opłaty legalizacyjnej spowoduje upadek jego gospodarstwa rolnego, co z kolei pozbawi go i jego rodzinę źródeł utrzymania. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 49b ust. 5 i art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanego dalej kpa), po rozpoznaniu wniosku W. F., zam[...], odmówił umorzenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000 zł, nałożonej postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., z tytułu wykonania rozbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. gruntu [...] w miejscowości [...], bez decyzji pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż przeanalizował zgromadzony materiał dowodowy przedstawiony przez W. F., z którego wynika, iż skarżący jest podatnikiem z gospodarstwa rolnego o pow. 10,69 ha, z którego uzyskuje dochód roczny ok. 20646 zł., posiada kredyt obrotowy na wznowienie produkcji w gospodarstwie rolnym znajdującym się na obszarze dotkniętym klęską żywiołową w wysokości 65000, posiada samochód osobowy marki [...] z 1991 r., samochód ciężarowy [...] z 1996 r oraz ciągnik [...] a także ponosi miesięczne wydatki w wysokości 1816,90 zł. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Zdaniem organu zastosowanie ulg wskazanych w w/w art. 67a wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowo-wyjaśniającego, a przesłanką do umorzenia może być zdarzenie losowe, które spowodowało obniżenie zdolności płatniczych podatnika lub sytuacja życiowa, w której znalazł się podatnik i nie mógł jej zapobiec. Natomiast trudna sytuacja finansowa nie może stanowić podstawy umorzeniu zaległości podatkowej, gdyż zgodnie z orzecznictwem nie ma charakteru wyjątkowego. Jednocześnie Wojewoda [...] podniósł, iż umorzeniu podlegać mogą jedynie zaległości, podatkowe, czyli należności nieuregulowane w wyznaczonym terminie płatności. W przedmiotowej sprawie organ stwierdził, że W. F. znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, jednakże stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej w odniesieniu do opłaty legalizacyjnej, o której mowa w przepisach Prawa budowlanego, a która nie jest i nie może stać się zaległością podatkową nie daje podstaw do zastosowania w odniesieniu do tej opłaty instytucji umorzenia przewidzianej w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Decyzją znak: [...] z dnia [...] listopada 2009 r. Minister Finansów działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania W. F. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż rozpatrując odwołanie wziął pod uwagę, że opłata legalizacyjna jest ustalana w ramach postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego. Oplata legalizacyjna nieuiszczona w terminie staje się zaległością, podatkową i może być umorzona na podstawie przepisu art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Możliwość umorzenia należności przewidziana w art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej uzależniona jest od zaistnienia przesłanek w postaci ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego. Decyzja o udzieleniu ulgi w spłacie należności publicznoprawnej ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że organ wydając rozstrzygniecie może zachowywać się w sposób dowolny. Istota uznania administracyjnego polega na tym, że poprzez wprowadzenie pojęć nieostrych, niedookreślonych takich jak ważny interes podatnika lub interes publiczny konieczność wypełnienia ich konkretną treścią zostaje przerzucona na organ stosujący prawo. Organ jest, zatem obowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego a więc do rozważenia istnienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w kontekście wniosku strony. W ocenie Ministra Finansów ogół występujących w sprawie okoliczności nie stanowi dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu ustalonej opłaty legalizacyjnej. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zakwalifikowania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej ze względu na ważny interes podatnika lub interes publiczny. Podkreślił jednak, iż ulga w postaci umorzenia należności jest rozwiązaniem najdalej idącym w katalogu dostępnych form wsparcia osoby zobowiązanej zawartych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa, poza tym przewiduje się odroczenie terminu płatności oraz rozłożenie płatności na raty. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. F. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucił, obrazę przepisów prawa materialnego w szczególności art. 59 g ustęp 5 w związku z art. 49 b ust. 5 Prawa budowlanego polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają w/w przepisy przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...], który kwestionuje w tej decyzji, iż w niniejszej sprawie w/w przepisy mają zastosowanie. Skarżący podniósł również, iż nastąpił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonej decyzji a polegający na przyjęciu, iż dysponuje on kredytem obrotowym w wysokości 65000 zł, w sytuacji, gdy nie jest to kredyt obrotowy, a kredyt mrozowy - klęskowy, co miało niewątpliwy wpływ na ocenę jego sytuacji życiowej, majątkowej i finansowej. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie i potwierdził argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu [art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)]. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Na mocy art. 49 ust. 2 właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust 2 Prawa budowlanego). Należy wskazać, iż zgodnie z przyjętą przez Ministerstwo Finansów wykładnią, do opłaty legalizacyjnej stosuje się nie tylko przepis art. 59f Prawa budowlanego, lecz również m. in. art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym do kar, o których mowa w art. 59g ust. 1 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym, że uprawnienia organu podatkowego przysługują odpowiedniemu wojewodzie. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej opłaty legalizacyjnej możliwe jest również zastosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej przewidujących w uzasadnionych przypadkach rozłożenie na raty, odroczenie terminu płatności, lub umorzenie zaległości podatkowej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra Finansów, że podstawą prawną do rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej jest art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Trzeba podkreślić, iż decyzje organów podatkowych w sprawach zaległości podatkowych mają charakter uznaniowy tj. są podejmowane na zasadach tzw. uznania administracyjnego i podlegają one ograniczonej kontroli sądów. Kontroli tej nie podlega uznanie samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania a w szczególności czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona w przypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania lub prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Decyzja należąca do kategorii uznania administracyjnego, nie może być podjęta dowolnie bez analizy wszystkich okoliczności faktycznych konkretnej sprawy w celu ustalenia ważnego interesu podatnika dającego podstawę do umorzenia w całości lub w części zaległości podatkowych. Rozstrzygnięcia negatywne powinny być szczególnie jasno i przekonywująco uzasadnione zarówno, co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, a nie efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu. Za trafne należy uznać stanowisko organu, że udokumentowana sytuacja finansowa W. F., który jest podatnikiem z gospodarstwa rolnego o pow. 10,69 ha, z którego uzyskuje dochód roczny ok. 20646 zł., posiada kredyt obrotowy na wznowienie produkcji w gospodarstwie rolnym znajdującym się na obszarze dotkniętym klęską żywiołową w wysokości 65000, posiada samochód osobowy marki [...] z 1991 r., samochód ciężarowy [...] z 1996 r. oraz ciągnik [...] a także ponosi miesięczne wydatki w wysokości 1816,90 zł, nie pozwala przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wystąpił ważny interes strony lub interes publiczny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że za "ważny interes podatnika" należy uznać zarówno taką sytuację, w której z powodu nadzwyczajnych zdarzeń losowych podatnik nie jest w stanie spłacić należności podatkowych, jak i normalną sytuację ekonomiczną podatnika, z uwzględnieniem wysokości osiąganych dochodów, wydatków, możliwości spłaty innych zobowiązań finansowych; zaś za "interes publiczny" - taką sytuację, w której np. w przypadku spłaty zaległości podatkowych zaszłaby konieczność korzystania przez podatnika z pomocy społecznej. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 90/09, publ. LexPolonica nr 2058427 i http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Ke 582/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić, iż trudna sytuacja finansowa nie może stanowić podstawy umorzenia zaległości podatkowej, bowiem sytuacja taka nie ma charakteru wyjątkowego. W niniejszej sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne zdarzenia losowe. W trakcie postępowania wyjaśniającego wnioskodawca nie wskazał na wystąpienie takich okoliczności. Przedstawione przez wnioskodawcę rachunki nie świadczą, o tym, że przy prowadzeniu gospodarstwa domowego nastąpiły jakieś nadzwyczajne okoliczności, które mogłyby świadczyć o wystąpieniu ważnego interesu strony. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że umorzenie należności publicznoprawnej jest instytucją nadzwyczajną, a jej zastosowanie może mieć miejsce jedynie w takich wypadkach, które spowodowane zostały działaniem czynników, na które strona nie może mieć wpływu, i które są niezależne od sposobu jej postępowania. Skoro takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie to całkowita rezygnacja z należnego prawem świadczenia byłaby zbytnim uprzywilejowaniem zainteresowanego. Ponadto wskazania wymaga, że w szeroko rozumianym interesie publicznym leży także by świadczenia publiczne były realizowane, a inwestorzy budowlani nie byli pochopnie zwalniani z obowiązku ich zapłaty, w sytuacji gdy kara została nałożona w wyniku niezgodnego z prawem działania samego inwestora. Strona skarżąca winna mieć na względzie, że nałożenie przez organ administracyjny opłaty legalizacyjnej jest uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać, bądź - nie. Od jej uiszczenia bowiem uzależnione jest ostateczne usankcjonowanie samowoli budowlanej. W sytuacji gdy w niniejszej sprawie Minister Finansów poddał wnikliwej analizie wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy przed wydaniem decyzji z dnia [...]listopada 2009 r., znak: [...], uznać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w granicach uznania administracyjnego i prawa nie narusza. Należy się bowiem zgodzić z organem, że nie zaistniał w sprawie ważny interes podatnika uzasadniający najdalej idącą formę wsparcia osoby zobowiązanej przez całkowite umorzenie należności. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną należało oddalić.