VIII SA/Wa 610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi S.B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w . z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2009 roku Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., działając na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm., dalej jako ustawa o płatnościach do gruntów rolnych), art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 roku, str. 1 ze zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako kpa) odmówił S.B. przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 rok, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odmowa przyznania płatności nastąpiła ze względu na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła [...] ha, zaś powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli wyniosła [...] %. Zgodnie zaś z art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. W konkluzji swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z uwagi na powyższe, w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych zgodnie z którym, rolnikowi spełniającemu warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej przysługują płatności uzupełniające, odmawia się przyznania uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej. Organ wskazał, że skoro wnioskodawca w dwóch miejscach wniosku o dopłatę – w tabeli VII wniosku zarówno w kolumnie [...] jak i w kolumnie [...] zgłosił niepoprawne powierzchnie działek rolnych, to nie może być to uznane za nieświadome działanie rolnika i wiąże się z przedeklarowaniem zgłoszonej powierzchni do dopłat. Zdaniem organu tylko błąd występujący wyłącznie w jednej z wyżej wymienionych kolumn polegający na wpisaniu różnych wartości powierzchni lub nie wpisaniu ich w ogóle mógłby być uznany za pomyłkę i wtedy mogłyby być uwzględnione poprawki wniesione przez rolnika na formularzu korekty wniosku. Decyzja ta została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2008 r. w sprawie sygn. akt VIII SA/Wa 371/08 wcześniejszych decyzji w obu instancjach wydanych w sprawie wniosku S.B. o dopłaty za 2007r. Podstawą uchylenia decyzji przez Sąd był brak w uzasadnieniu tych wcześniejszych decyzji wyczerpującego rozważenia całego materiału dowodowego świadczący o niedostatecznym rozpoznaniu stanu faktycznego. Organy nie wyjaśniły w szczególności, jak wyliczono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego, a stwierdzoną przez Agencję. Sąd dokonał też wykładni prawa prowadzącej do wniosku, że popełnienie oczywistej omyłki przez wnioskodawcę przy składaniu wniosku nie może skutkować wprost odmową płatności, gdyż na tą kwestię organy winny zwrócić uwagę, a nie stoi temu na przeszkodzie art. 2 ust. 3 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych. W ocenie Sądu w sprawie VIII SA/Wa 371/08 uchylona przezeń decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania zawartych w art. 11 kpa i art. 107 § 3 kpa. Od powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z [...] maja 2009 r. odwołanie złożył S.B. podnosząc, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności w jedną z rubryk pomyłkowo wpisał powierzchnie całkowite swoich działek. Uczynił to nieświadomie, a pracownik przyjmujący jego wniosek po sprawdzeniu wniosku nie zwrócił uwagi na zaistniałą pomyłkę. Podniósł, że decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem posiada mały dochód roczny, a jego wydatki związane z prowadzoną działalnością rolniczą oraz utrzymaniem [...] - osobowej rodziny (w tym niepełnosprawnego dziecka) są bardzo duże. Decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa utrzymano w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że płatności są przyznawane zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, tj. na wniosek rolnika. W związku z przeprowadzoną kontrolą administracyjną organ I instancji na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków we wniosku, następnie do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 50 § 1 kpa. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym złożonej przez wnioskodawcę korekty, złożonej po wezwaniu, uległa zmniejszeniu łączna powierzchnia w ramach płatności Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) z [...] ha do [...] ha, tj. o 48,98%, w związku z powyższym zgodnie z art. 138 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 odmówiono płatności. Również organ drugiej instancji błędu rolnika nie uznał za oczywistą omyłkę, gdyż brak jest rozbieżności pomiędzy wielkościami działek wpisanymi w kolumnach [...] i [...] sekcji [...] wniosku. Powyższa decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. stała się przedmiotem skargi jaką złożył S.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił jej naruszenie art. 138 rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 1973/2004 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą wskazane w nim przesłanki do odmowy przyznania mu pomocy w ramach JPO, bowiem różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną a zadeklarowaną była wynikiem popełnionej przez niego oczywistej omyłki pisarskiej, która nie została dostrzeżona przez przyjmującego pracownika Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w R. oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie przysługują mu uzupełniające płatności obszarowe (UPO) z racji tego, że nie spełnia warunków do JPO, podczas gdy w rzeczywistości spełnia wszystkie przesłanki, by otrzymać dopłaty, zarówno w ramach jednego, jak i drugiego rodzaju płatności. W związku z powyższym, wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dopłaty z tytułu JPO i UPO za rok 2007 oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że bezsprzecznym jest, że w złożonym wniosku omyłkowo wpisał niewłaściwą powierzchnię działki. Był to błąd polegający na wpisaniu jej areału w nieodpowiedniej rubryce, co w efekcie po zsumowaniu wielkości wszystkich działek dało zawyżoną powierzchnię wynoszącą [...] ha. Pracownik ARiMR przyjmujący wniosek nie zweryfikował tej pomyłki, choć zgodnie z procedurą przyjmowany wniosek badany jest nie tylko pod względem formalnym, ale i merytorycznym. Oświadczył, że nie działał z zamiarem wprowadzenia ARiMR w błąd, składając wniosek miał bowiem świadomość, że pracownik go przyjmujący będzie dokonywał takiej weryfikacji. Nielogicznym jest więc, że mógłby próbować podawać nieprawdziwe dane, wiedząc, że wyjdzie to na jaw. Wskazał, że fakt wpisania tej samej pomyłkowej wielkości w dwóch różnych kolumnach nie może przemawiać za tym, że nie była to pomyłka, a świadome działanie, gdyż właśnie pomyłka w pierwszej z kolumn skutkowała jej powtórzeniem w innej kolumnie. Przemawia to ewidentnie za tym, że fakt nieprawidłowo wpisanych przez niego danych, to wynik, tylko i wyłącznie błędu. Z uwagi na powyższe, decyzja jest dla niego rażąco niesprawiedliwa i powoduje daleko idące negatywne konsekwencje, które nigdy nie powinny zaistnieć. Względy słuszności przemawiają za przyznaniem mu płatności, zwłaszcza, że utrata uprawnień do otrzymania w ramach JPO skutkuje również odmową przyznania UPO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a). Dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku w sprawie – VIII SA/Wa 371/08 ocena prawna, iż popełnienie oczywistej omyłki przez wnioskodawcę przy składaniu wniosku nie może skutkować wprost odmową płatności, zgodnie z art. 153 p.p.s.a wiązała zarówno organy jak i sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2008 r. sygn. II GSK 466/08, iż: "Oczywistość błędu kojarzona winna być z zachowaniami podyktowanymi bezwiednym wypełnianiem wniosku, sprawiającym, iż w swym całokształcie nie jest on sformułowany jednoznacznie, ale zawiera też elementy zmierzające też do oparcia się przez wnioskodawcę na faktycznym stanie rzeczy w kwestii określenia działki rolnej. Za takim kierunkiem rozumienia pojęcia oczywistego błędu i jego uwzględnienia na gruncie wykładni i stosowania art. 68 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 przemawiają również wskazania zawarte w innych punktach preambuły do tego rozporządzenia - np. w pkt 57 (akcentującym dostosowanie systemu sankcji i wykładni płatności do wagi popełnionej nieprawidłowości), w pkt 55 (kładącym nacisk, iż chodzić tu winno o "odpowiednie środki" w stosunku do nieprawidłowości i "oszustw" finansowych), w pkt 56 (postrzegającym system zmniejszania płatności i wykluczeń jako motywacja dla rolnika do przestrzegania prawa - skoro taka motywacja nie bardzo pasuje do zachowań bezwiednych), w pkt 66 (łączące system orzekania o zmniejszeniu płatności lub wykluczeń z niej ze stosowaniem zasady proporcjonalności).". Tak więc kluczowym dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej jest ustalenie, czy niewątpliwy błąd popełniony przez skarżącego przy wypełnieniu wniosku, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego powinien być uznany za oczywistą omyłkę nie skutkującą pozbawieniem skarżącego dopłat, czy też za spowodowanie różnicy miedzy zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem skutkującym pozbawieniem pomocy na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004. W ocenie Sądu dokonana przez organy w objętych kontrolą decyzjach, że błąd skarżącego przy wypełnieniu formularza wniosku nie stanowił oczywistej omyłki zostały dokonane z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taką ocenę organy oparły wyłącznie na tym, że skarżący w tabeli w części [...] wniosku dwukrotnie w rubryce [...] "powierzchnia działki rolnej w granicach działki ewidencyjnej" w poz. 2 i 3 wskazał powierzchnię tej samej działki o numerze ewidencyjnym nr [...], w skład której wchodziły dwie działki rolne B i C (powierzchnię [...] ha), jak również w rubryce [...] wskazał dwukrotnie numer ewidencyjny tej samej działki. Tymczasem mając na uwadze zasadę ustalenia prawdy obiektywnej z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego wynikającą z art. 7 k.p.a. oraz wynikający z treści art. art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, organy powinny rozpatrzyć inne okoliczności przemawiające również za tym, że skarżący przy wypełnianiu wniosku mógł popełnić omyłkę, która była pomyłką oczywistą i jako taka nie powinna pozbawiać go prawa do otrzymania dopłat. Takimi okolicznościami powinny być przede wszystkim: 1) załączniki graficzne do wniosku i wynikające z nich powierzchnie deklarowane oraz stwierdzone, 2) treść rubryki [...] tabeli nr [...] wniosku ("powierzchnia deklarowana do pomocy finansowej z tytułu ONW na działce rolnej w granicach działki ewidencyjnej"), gdzie nie wystąpił już błąd powtórzenia tej samej powierzchni, 3) skomplikowanie formularzy w zestawieniu z faktem, że przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] składała się z dwóch działek rolnych A i B, gdzie każda z działek A i B w rubryce [...] podlegała odrębnemu wpisaniu, jednak w rubryce [...] i w rubryce [...] za każdym razem w wierszu odpowiadającym działkom różnym oznaczonym A i B w rubryce [...] należało przypisać te same numery działki ewidencyjnej. Rozważenia wymaga też rola pracownika przyjmującego wniosek. Wniosek zawierał przecież zaledwie dwie merytoryczne strony (strony [...] i [...]) – dwie tabele po [...] wierszy każda. Tak więc w ocenie Sądu istniała możliwość wychwycenia błędu przez pracownika przyjmującego wniosek i poinformowania o błędzie skarżącego. Ograniczenie się do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosku w późniejszym terminie nie da się pogodzić z potrzebą uwzględnieniu przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli. Powyższe uchybienia w ustaleniu stanu faktycznego należało uznać za naruszające przepisy postępowania wskazane art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przy uwzględnieniu treści art. 7 kpa w zakresie uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Naruszenie tych przepisów mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuprawnionych na gruncie przedstawionej przez organy analizy dowodów wniosków o tym, że przedmiotowy błąd skarżącego nie mógł być uznany za oczywistą omyłkę nie skutkującą negatywnymi dla niego konsekwencjami. Dokonywanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ustaleń faktycznych istotnych dla treści decyzji administracyjnej wykracza poza jego kompetencje. Jednak organy ponownie rozpoznając sprawę winny mieć na uwadze wskazane wyżej wytyczne Sądu co do przestrzegania przepisów prawa w zakresie ustalania okoliczności faktycznych. Organy administracji publicznej obowiązane są przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (art. 8 kpa), jak również wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu spraw (art. 11 kpa) - patrz wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 roku II SA 742/84 ONSA 1984, Nr 2, poz. 67. Obowiązek ten ma szczególne znaczenie w odniesieniu do decyzji odmownych: wyjaśnienie stronie zasadności decyzji administracyjnej może sprzyjać powstaniu u niej przekonania, że decyzja, chociaż niekorzystna - jest jednak zasadna, że w danej sytuacji i przy obowiązującym stanie prawnym organ po prostu nie mógł postąpić inaczej (Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, s. 95). Powołane wyżej zasady obowiązują zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest decyzją odwoławczą wydaną na podstawie art. 138 kpa. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 roku, III AZP 11/86, Pip 1989,z.8,s.147). Tymczasem organ odwoławczy nie czynił w istocie swojej analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie, a dokonał jedynie oceny wniosków wyciągniętych przez organ pierwszej instancji, powielając błędy naruszenia przepisów postępowania w zakresie oceny materiału dowodowego dokonanego przez organ pierwszej instancji. Wskazana bowiem wyżej ocena wadliwości postępowania dowodowego dotyczy działania organów obu instancji. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach oparto na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a.