II SAB/Ke 7/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2010 roku sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. zobowiązuje Starostę do wydania aktu administracyjnego w sprawie z wniosku M. M. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia akt administracyjnych organowi wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; II. zasądza od Starosty na rzecz M. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. M. wniósł w dniu 29 grudnia 2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty, polegającą na braku wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącego o zwrot nieruchomości – parceli nr 4 o powierzchni 17,5604 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW 402 pod nazwą [...] i parceli nr 15 o powierzchni 5,6782 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW 369 pod nazwą [...], położonych w Ł. , gmina M. Jednocześnie M. M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata. W odpowiedzi na skargę Starosta szczegółowo opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie podnosząc, iż nieruchomości, których zwrotu żąda M. M., nie zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia. Z tego też względu nie mogą podlegać zwrotowi w świetle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. W konsekwencji Starosta nie posiada kompetencji do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem nie mógł dopuścić się bezczynności przy jej rozpoznawaniu. Mając na uwadze powyższe organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych wynika, iż wnioskiem z dnia 31 lipca 2009r. M. M. domagał się od Starosty wydania decyzji o zwrocie w/w nieruchomości – na podstawie art. 136 ust. 2 i 3 oraz art. 137 u.g.n. Pismami z dnia 12 sierpnia 2009r. i 28 września 2009r. organ udzielił odpowiedzi na wspomniany wniosek, informując stronę, iż przedmiotowe działki nie stanowią nieruchomości wywłaszczonych i tym samym nie mogą podlegać zwrotowi w oparciu o przepisy u.g.n. W dniu 12 października 2009r. M. M. wniósł do Wojewody zażalenie na bezczynność Starosty w sprawie zwrotu w/w nieruchomości, polegającą na braku wydania decyzji w tej sprawie. Skarżący wskazał także, iż organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz nie wyznaczył terminu do załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.), pomimo upływu określonych w art. 35 k.p.a. terminów. W związku z powyższym strona wniosła o zobowiązanie Starosty do niezwłocznego wydania merytorycznej decyzji administracyjnej oraz ustalenia przyczyn niezałatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2009r. znak: IG.XI.7724-124/09 Wojewoda, na podstawie art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 37 § 1 i 2 k.p.a., uznał za nieuzasadnione zażalenie M. M.. W uzasadnieniu wskazano, iż jakkolwiek Starosta nie podjął czynności w celu ostatecznego rozpatrzenia sprawy, to niezwłocznie ustalił obowiązujący stan prawny i udzielił stronie informacji, iż nie jest właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy – pismami z dnia 12 sierpnia 2009r. i z dnia 28 września 2009r. Odnosząc się do powyższego zagadnienia organ II instancji wskazał, iż uregulowanie rozdziału 6, działu III, w tym art. 136 u.g.n. stosuje się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie przepisów tej ustawy oraz odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wskazanych w art. 216 tej ustawy. Tym samym, aby móc prawidłowo zastosować art. 136 ust. 3 u.g.n. należało w pierwszej kolejności ustalić, czy wywłaszczenie bądź przejęcie nieruchomości nastąpiło w oparciu o tę ustawę, bądź któryś z aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Mając na względzie powyższe organ podniósł, iż decyzją Państwowej Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 23 marca 1962r. nr RI.V-64/4/62 o przejęciu na własność bez odszkodowania w/w nieruchomości – podjętą na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71) – Skarb Państwa nie nabył prawa własności przedmiotowych działek w drodze tak rozumianej instytucji wywłaszczenia nieruchomości. Z treści w/w decyzji wynika także, iż przedmiotowe parcele zostały oddane w 1949r. na ustną prośbę J. M. na rzecz Gminnej Rady Narodowej, której Prezydium oddało (wydzierżawiło) przedmiotowe nieruchomości Spółdzielni Produkcyjnej [...] . Tym samym Skarb Państwa przejął w administrowanie w/w parcele już w 1949r., a zatem przed wydaniem decyzji z dnia 23 marca 1962r., która jedynie potwierdzała zaistniały stan faktyczny. Tym samym przedmiotowe nieruchomości nie mogą podlegać zwrotowi w świetle przepisów u.g.n., o czym słusznie orzekł organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., bezczynność organów administracji podlega kontroli sądowej, jeżeli polega ona na braku wydania decyzji administracyjnej, niektórych kategorii postanowień, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, względnie pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. O bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – ale, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie aktu administracyjnego. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów dany akt nie został podjęty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006r. sygn. akt IV SAB/Wa 158/05, LEX nr 223321). Mając na uwadze dyspozycję art. 52 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. podkreślić trzeba, iż wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne wówczas, gdy strona skarżąca wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., to znaczy złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia na brak załatwienia sprawy w terminie. Powyższy warunek został na gruncie niniejszej sprawy spełniony. M. M., przed złożeniem skargi do tut. Sądu, wniósł bowiem zażalenie (k. 60) do Wojewody na bezczynność Starosty polegającą na braku wydania decyzji w sprawie jego wniosku z dnia 31 lipca 2009r. w przedmiocie zwrotu działek nr 4 i 15, położonych w [...]. Wskazania wymaga, iż uprawnienie strony do złożenia skargi na przewlekłość postępowania nie jest ograniczone terminami określonymi w art. 53 ustawy p.p.s.a. Skargę taką można zatem wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez właściwy organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności (por. Komentarz do art. 53 ustawy p.p.s.a. [pkt 3], w B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II). W tym miejscu godzi się przypomnieć organowi o konieczności zapewnienia realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), przejawiającej się w obowiązku załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Jak wynika natomiast z treści art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Do powyższych kwestii, dotyczących ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a., odnosi się także zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje również w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 października 2000r., IV SA 105/00, LEX nr 53462). Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 ze zm.)., zwana dalej u.g.n. – w przeciwieństwie do regulacji art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) – nie ustanawia innych terminów do załatwiania wniosku w przedmiocie zwrotu nieruchomości niż określone w art. 35 i 36 § 1 k.p.a. Mając na uwadze stan faktyczny przedstawiony na wstępie uzasadnienia nie budzi wątpliwości Sądu zasadność zarzutu skargi dotyczącego pozostawania przez Starostę w stanie bezczynności. Na gruncie niniejszej sprawy wniosek M. M. (k. 12) z dnia 31 lipca 2009r. o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości pozostaje bowiem nierozpoznany. W świetle powołanego powyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2006r. nie ma przy tym znaczenia okoliczność, iż pismami z dnia 12 sierpnia 2009r. i z dnia 28 września 2009r. (k. 13 i 18) Starosta poinformował stronę, iż przedmiotowe działki nie stanowią nieruchomości wywłaszczonych i tym samym nie mogą podlegać zwrotowi w oparciu o wskazywane we wniosku przepisy u.g.n. Po złożeniu opisanego powyżej wniosku o wszczęcie postępowania, z którego wynika istota żądania strony oraz jego podstawa prawna, obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, czy treść podania została przedstawiona w sposób jednoznaczny oraz czy jest właściwy do załatwienia sprawy (art. 19 k.p.a.). W przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości organ winien niezwłocznie wydać postanowienie o przekazaniu podania do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), a w sytuacji, gdy organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny – zwrócić je wnoszącemu – również w formie postanowienia (art. 66 § 3 k.p.a.). O ile natomiast organ administracji publicznej uzna, iż jest właściwy do rozpoznania złożonego wniosku, winien przeprowadzić stosowne postępowanie i wydać decyzję o zwrocie nieruchomości, albo odmowie jej zwrotu (art. 142 w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.), bądź umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy Starosta poprzestał jedynie na stwierdzeniu braku swojej właściwości do rozpatrzenia wniosku M. M. (z czym strona skarżąca nie polemizuje), ale nie wydał żadnego aktu administracyjnego – ani postanowienia o przekazaniu sprawy według właściwości, bądź o zwrocie podania stronie, ani decyzji o zwrocie spornych nieruchomości, odmowie ich zwrotu, bądź umorzeniu prowadzonego w tym przedmiocie postępowania. Od takiego rozstrzygnięcia stronie przysługiwałoby prawo wniesienia środka odwoławczego, przez co możliwe byłoby zrealizowanie przysługującej jej ochrony prawnej. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, iż do dnia rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie został rozpoznany – w prawem przewidzianej formie – wniosek M. M. o zwrot wskazanych przez niego nieruchomości. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie przesądzając formy i trybu rozpoznania wniosku skarżącego, uznał istnienie stanu bezczynności po stronie Starosty w przedmiocie rozpoznania wniosku M. M. z dnia 31 lipca 2009r. o zwrot nieruchomości – parceli nr 4 i 15, położonych w [...] i na podstawie art. 149 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163 poz. 1348 ze zm.).