II OSK 1426/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1563/09 w sprawie ze skargi W. B., H. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia (...) lipca 2009 r. nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1563/09, po rozpoznaniu skargi W. B., H. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Prezydent Miasta N. decyzja z dnia [...] maja 2009 r., na wniosek E. s. c. D. B. i G. S., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (przedszkole, przychodnia lekarska) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazdy, miejsca postojowe) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w N. przy ul. F. i I.". W uzasadnieniu organ podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Organ wskazał, że uzyskano pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg wyrażoną w piśmie z dnia 27 lutego 2009 r. Planowana inwestycja nie wymaga uzgodnienia z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 ww. ustawy. W załączniku nr 1 do ww. decyzji organ stwierdził, powołując się na wyniki analizy i przepisy odrębne, że planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich w terenie analizowanym oraz m.in. określił linię zabudowy – 10,0 od krawędzi wewnętrznej drogi dojazdowej (działka nr [...]), wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w wielkości 22% jako średni w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej – 62 m (jako wielkość średnią z uwzględnieniem tolerancji do 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do 15,5 m jako przedłużenie takiej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich – bezpośrednie sąsiedztwo z osiedlami mieszkalnymi wielorodzinnymi, z dopuszczeniem zmiennej (kaskadowej) wysokości nowej zabudowy w kierunku zachodnim, wysokość głównej kalenicy do 17,5 m oraz inne elementy geometrii dachu odpowiednio do wyników analizy. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony przyrody i krajobrazu, ani też nie wymaga ustalenia warunków wynikających z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ ustalił, że zaopatrzenie w media publiczne zostało zapewnione. W ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich określił m.in. obowiązek ochrony zabudowy sąsiedniej przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i H. S. oraz W. B. zarzucili, że nie przeprowadzono analizy zacienienia i dostępu do światła dziennego, jak również wyłączono z rzeczowego zakresu decyzji przyłącza infrastruktury. Odwołujący się nie zgodzili się na wysoką zabudowę z zaznaczoną linią zabudowy tylko od strony południowej od ulicy osiedlowej. Wskazali, że działki nr [...] i [...] nie stanowią własności inwestora. Dodatkowo M. i H. S. podnieśli, że sporządzona analiza stanowi powielenie analizy urbanistyczno-architektonicznej z poprzednich decyzji oraz zarzucili, że obejmuje ona zbyt rozległy obszar i nie uwzględnia ustalenia decyzją z dnia [...] października 2008 r. warunków zabudowy dla rozbudowy domu na działce nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podano, że poprzednie dwie decyzje wydane przez organ I instancji uchylono z uwagi na wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz uchybienia przepisom prawa procesowego. Odnośnie zaś odwołania wskazano, że niesłuszny jest zarzut zbyt rozległego wyznaczenia obszaru analizowanego, ponieważ został on wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie). W analizowanym obszarze dominuje zabudowa wysoka wielorodzinna, nie zaś zabudowa jednopiętrowa. Zalegająca w aktach analiza jest ponowioną analizą na potrzeby zaskarżonej decyzji. Organ nie miał obowiązku ujmowania do analizy projektowanego budynku na działce nr [...], a tylko stan istniejący na gruncie według urzędowej kopii mapy zasadniczej. Nie miał też obowiązku sporządzenia analizy zacienienia sąsiednich budynków przeznaczonych na pobyt ludzi. Linia zabudowy jest wyznaczona w decyzji tylko od frontu przyszłej inwestycji, natomiast z pozostałych stron linie nieprzekraczalne wynikają z przepisów odrębnych. Niesłuszny jest ponadto zarzut wyłączenia z zakresu inwestycji przyłączy infrastruktury – zakres decyzji określa wnioskodawca i brak jest przepisu zakazującego wydania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy dla całej sfery zewnętrznych przyłączy urządzeń uzbrojenia terenu inwestycji. Wymóg określony w art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. został spełniony przez ustalenie podane w ust. II pkt 4 lit. a) załącznika nr 1 do decyzji gdzie organ przywołał uzyskane przez wnioskodawcę warunki zasilania, dostawy gazu wody i odbioru ścieków. Inwestor nie ma obowiązku legitymowania się prawem własności nieruchomości. Ponadto zdaniem organu, postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą określoną w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). W skardze na powyższą decyzję W. B. oraz M. i H. S. zarzucili sprzeczność między stanowiskiem zawartym przez Kolegium we wcześniejszych jego decyzjach, a w zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w zakresie ustaleń odnośnie charakteru dominującej zabudowy. Skarżący zwrócili się o wyjaśnienie, dlaczego pierwotnie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zostało wysłane pod adresy pod którymi nie zamieszkiwali, a o samym postępowaniu dowiedzieli się od osób trzecich. Powtórzyli też zarzuty podniesione w odwołaniach. Podkreślili, że planowany budynek całkowicie złamałby dotychczasowy architektoniczny charakter jednopiętrowej zabudowy w obszarze pomiędzy ul. I., F., wewnętrznej drogi dojazdowej i ul. W. Wskazali, że mapa została przeskalowana, nie została opatrzona datą i pieczęcią. Odwołali się do treści decyzji z dnia [...] listopada 1988 r. wydanej w sprawie pozwolenia na budowę na działce [...], gdzie stwierdzono, że działka położona jest w terenie zabudowy jednorodzinnej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wychodząc poza granice skargi, z urzędu stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzające ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisy prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sąd ten stwierdził, powołując się na art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., że we wniosku inwestora z dnia 30.07.2007 r. o ustalenie warunków zabudowy nie wskazano gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzenia lub oczyszczania ścieków. Dołączona do wniosku kopia mapy zasadniczej nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem – umieszczono na niej jedynie pieczęć zgodności z oryginałem przyjętym do zasobu w dniu 26.02.1984 r. lub 1994 r. Wniosek inwestora nie odpowiadał więc, zdaniem Sądu, wymaganiom określonym w ww. przepisie. Nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w zakreślonym terminie winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Sąd wskazał także, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Nowa zabudowa, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej, a określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy i jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Sąd wskazał również, że, jak wynika z art. 61 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nawet wtedy, gdy teren posiada uzbrojenie, należy we wniosku określić zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a to dla ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Sąd wskazał, że z załącznika nr 1 decyzji wynika, że zaopatrzenie w media publiczne zostało zapewnione – w energię elektryczną na warunkach E. SA, w wodę i odprowadzenie ścieków sanitarnych na warunkach S. Wodociągów, w gaz na warunkach K. Tymczasem z pisma E. SA z dnia 10.07.2007 r. wynika, że dostawa energii elektrycznej do projektowanego budynku w wielkości 185 kW jest możliwa po rozbudowie sieci. Z pisma S. Wodociągów z dnia 24.07.2007 r. wynika z kolei, że do projektowanego budynku możliwe jest dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków wyłącznie bytowych z uwagi na przeciążenie kanalizacji sanitarnej. Kanalizacja opadowa nie jest własnością S. Wodociągów i nie jest możliwe określenie warunków podłączenia do tej kanalizacji. Sąd wskazał ponadto, że w piśmie tym nie wskazano jakiej ilości dostaw wody i odbioru ścieków dotyczy. Pismo K. z dnia 10.08.2007 r. nie określa natomiast warunków przyłączenia do sieci gazowej – warunki te, jak z niego wynika, miały być określone w załączniku do tego pisma, którego jednak brak w aktach sprawy. Powyższe, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dla ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Sąd podkreślił także, że ustalenie granic obszaru analizowanego ma zasadniczy wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy należy wskazać nie tylko granice obszaru analizowanego, ale także kryteria, jakimi kierowały się organy administracji wyznaczając te granice. Wyjaśnieniem powyższego nie może być jedynie stwierdzenie, iż obszar ten został wyznaczony zgodnie z § 3 rozporządzenia. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Organ musi wyjaśnić stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny teren. Brak ustaleń dotyczących wyznaczenia obszaru analizowanego narusza § 3 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymaganych tym przepisem jest wadliwa. Organ powinien precyzyjnie wskazać sposób wyliczenia trzykrotnej szerokości frontu działki podając numery działek, w jakich ten obszar się zamyka, informacje te zamieszczając w części tekstowej analizy. Wyznaczone parametry i wskaźniki muszą bezwzględnie znaleźć potwierdzenie w wynikach analizy, stanowiących załączniki do decyzji. Umotywowania wymaga również przyjęty przez organ sposób wyznaczenia tych parametrów. Sąd wskazał, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia. Podkreślił, że ani w uzasadnieniu, ani w części tekstowej analizy nie podano kryteriów wyznaczenia granic obszaru analizowanego oraz nie wskazano numerów działek, które uznane zostały za sąsiednie i które zostały wzięte do porównań, wadliwie posługując się przyjętymi symbolami terenów, obejmujących większe ilości działek. Odnośnie natomiast linii zabudowy Sąd wskazał, że z punktu 1.1 analizy wynika, że ustalono ją w odległości 10 m od krawędzi drogi dojazdowej położonej na działce nr [...], z uwzględnieniem budynku znajdującego się na działce nr [...]. W załączniku nr 1 decyzji wskazano, że linie zabudowy wyznacza się w odległości 10 m od krawędzi wewnętrznej drogi dojazdowej znajdującej się na działce [...] (numer ten poprawiono ręcznie bez omówienia), jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy budynku znajdującego się w najbliższym sąsiedztwie, nie wskazując jednak którego. W punkcie 1.2 analizy określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu – do 22%. Analiza ta nie zawiera jednak wyliczeń w tym zakresie. Ponadto, bez podania przyczyn, nie wymieniono w tym punkcie terenów oznaczonych symbolami: I H, UE, UF, III B, III C1, III D, III F, IIIE, UB, IF, IE, ID, IIB , które znajdują się w obszarze analizowanym. Sąd stwierdził również, że jest wysoce wątpliwe, iż ustalony wskaźnik jest średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego oznaczonego na załączniku nr 2 grubą linią przerywaną, bowiem jak się wydaje wskaźnik 22% stanowi średnią matematyczną wskaźników wymienionych w punkcie 1.2 analizy – w punkcie tym nie wymieniono jednak wszystkich terenów znajdujących się na obszarze analizowanym. Sąd zauważył także, że w punkcie 1.3 analizy podano "szerokości elewacji frontowej dla budynków istniejących na działkach w obszarze analizowanym". Podano również, że do analizy przyjęto budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. W związku z tym, iż w przypadku terenów opisanych symbolami l H, l A, l B, l C, l l, II A, III C, III C1 określono szerokości elewacji frontowej tylko jednego budynku, w sytuacji, gdy tereny te zabudowane są więcej niż jednym budynkiem. Ponadto skoro nie podano z której drogi odbywa się wjazd na działkę zabudowaną wskazanym budynkiem, to nie poddaje się weryfikacji ustalenie szerokości jego elewacji frontowej. W decyzji nie odniesiono się do tych ustaleń. Odnośnie natomiast wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej podano, że wysokość 15,5 m ustalono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - nie wskazano jednak numerów działek sąsiednich będących punktem odniesienia dla ustalenia tego parametru. W załączniku nr 1 do decyzji wskazano jedynie, że chodzi o bezpośrednie sąsiedztwo z osiedlami mieszkalnymi wielorodzinnymi. W analizie podano również, że "uwzględniając sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej ustala się zmienną wysokość budynku w formie kaskadowej w kierunku zachodnim". W punkcie 1.4 załącznika nr 1 decyzji podano natomiast: "uwzględniając sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej, usługowej i wielorodzinnej niskiej ustala się zmienną wysokość budynku w formie kaskadowej w kierunku zachodnim". Nie określając zatem żadnych konkretnych wysokości projektowanego kaskadowo budynku, w istocie nie ustalono tego parametru, co zdaniem Sądu narusza przepis § 7 rozporządzenia. Sąd wskazał także, że z art.54 pkt 3 w zw. z art.64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia wynika, iż prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Nie ma, zdaniem Sądu, przeszkód, aby linie rozgraniczające teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej umieszczone zostały na jednej mapie i stanowiły jeden załącznik do decyzji. Warunkiem jest jednak, aby ów załącznik przedstawiał w sposób czytelny wszystkie wymagane dane. Podobnie rzecz ma się z załącznikiem tekstowym: jeżeli ma to być jeden dokument, to wyraźnie w nim muszą być oddzielone wiążące dla organu budowlanego warunki zabudowy i niewiążące wyniki analizy. Załącznik nr 1 do decyzji warunków tych nie spełnia, gdyż określono w nim granice działki inwestora objęte wnioskiem a nie linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dostrzegł uchybień popełnionych przez organ l instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności, nie rozstrzygnął merytorycznie sprawy po raz drugi tylko odniósł się do zarzutów odwołania. Skargą kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zaskarżyło w całości powyższy wyrok, zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez uchybienie obowiązkowi oparcia wyroku na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i oparciu rozstrzygnięcia na: - przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezpodstawnej tezie, iż wniosek inwestora nie dopowiadał wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie braku wskazania gabarytów projektowanej inwestycji, braku określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków zaś mapa stanowiąca załącznik do wniosku nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem – podczas gdy dokumenty znajdujące się w aktach ustaleń tych nie potwierdzają, - przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezpodstawnym wniosku, że w aktach sprawy brak jest dokumentów dla ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji – w sytuacji gdy w aktach znajdują się uzgodnienia dokonane przez inwestora z dostarczycielami mediów niezbędnych do funkcjonowania planowanej inwestycji. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, polegające na: - naruszeniu § 3 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien uzasadnić dlaczego wyznaczył obszar analizowany jako trzykrotną szerokość frontu działki, uznanie, iż w części tekstowej analizy winny zostać podane numery działek, w jakich zamyka się obszar analizowany oraz przyjęcie, że miało to wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, - naruszeniu § 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż w sposób nieprawidłowy została wyznaczona linia zabudowy wskutek dokonania ręcznej poprawki (bez omówienia) nr działki [...] oraz braku wskazania linii zabudowy jakiego budynku w najbliższym sąsiedztwie będzie przedłużeniem wyznaczona nowa linia zabudowy w sytuacji, gdy poprawka dotyczyła niewyraźnego wydruku nr działki, - naruszeniu § 5 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż nieprawidłowo określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż analiza nie zawiera wyliczeń matematycznych w tym zakresie, w punkcie tym (1.2 analizy) nie wymieniono wszystkich terenów oznaczonych symbolami, które znajdują się w obszarze analizowanym co w konsekwencji doprowadziło sąd do zakwestionowania określonego w punkcie 1.2 analizy wskaźnika "do 22%", - naruszeniu § 6 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że w sposób nieprawidłowy została wyznaczona szerokość elewacji frontowej bowiem w przypadku niektórych terenów określono szerokość elewacji frontowej tylko jednego budynku w sytuacji gdy tereny te są zabudowane więcej niż jednym budynkiem oraz skoro nie podano z której drogi odbywa się wjazd na działkę zabudowanym budynkiem to nie można zweryfikować ustalenia jego elewacji frontowej, - naruszeniu § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy nie wskazując numerów działek sąsiednich będących punktem odniesienia dla tego parametru i §, - naruszeniu § 7 rozporządzenia poprzez przyjęcie ustalenia o zmiennej wysokości budynku w formie kaskadowej w kierunku zachodnim co – zdaniem sądu – oznacza, iż w istocie nie ustalono wysokości projektowanego kaskadowo budynku. - naruszeniu przepisów art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 9 rozporządzenia poprzez przyjęcie że załącznik nr 1 do decyzji nie spełnia wszystkich wymogów nałożonych przez ww. przepisy albowiem określono w nim granice działki inwestora objęte wnioskiem a nie zaznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji – w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie granice te się pokrywają. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że znajdująca się w aktach sprawy mapa spełnia wymogi przepisu art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto wnioskodawca przedstawił podstawową charakterystykę inwestycji, określając powierzchnię zabudowy, powierzchnie użytkowa, ilość mieszkań i powierzchnię handlową. W formie załączników przedstawił koncepcje usytuowania budynku oraz rzuty, elewacje i wizualizację komputerową zamierzenia inwestycyjnego. W dacie składnia wniosku inwestor dysponował też uzgodnieniami z wszystkimi dostarczycielami mediów dla planowanej inwestycji, co potwierdzają pisma dołączone do wniosku. Kolegium wskazało także, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty uzasadniające ustalenie czy istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Odnośnie pierwszego z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazano, że front działki, zwrócony ku drodze osiedlowej wynosi 93 m, zatem jego minimalna 3-krotna wielkość wynosi 280 m i w takim zasięgu wyznaczony został obszar analizy, powiększony tam, gdzie należało objąć cały zespół zabudowy. Odnosząc się do uwag w kwestii określenia sąsiedztwa w zgodzie ze specyfiką okolicy wskazano, że jest nią zabudowa mieszana, lecz ze znaczną przewagą zabudowy wielkokubaturowej, wielorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna, 5-kondygnacyjna, uzasadnia twierdzenie o zachowaniu warunku kontynuacji funkcji. Odnośnie natomiast poglądu, że określając obszar analizowany należało podać numery działek w obszarze analizowanym wskazano, że żaden przepis tego nie wymaga. Ponadto w obszarze analizy znajduje się kilkaset działek, dlatego posłużono się symboliką cyfrowo-literową, oznaczając poszczególne bloki (kompleksy) zabudowy i dla tak oznaczonych zespołów dokonano analizy geometrii dachów w pełnym zakresie oraz dodatkowo wysokości elewacji frontowej ("wysokość okapu"). Odnośnie określenia przedłużenia linii zabudowy w stosunku do budynku będącego w najbliższym sąsiedztwie pomimo, iż nie został on wyraźnie wskazany skarżące Kolegium wskazało, że z mapy ewidencyjnej znajdującej się na k. 34 jednoznacznie wynika, iż chodzi o budynek przy ul. F., posadowiony na działce [...]. odnośnie poprawienia nr działki [...] stwierdzono, że nie może ona mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż działka ta występuje na mapach na k. 33 i 34 akt i można ją bez trudu zidentyfikować. Odnośnie zarzutu Sądu I instancji, iż w analizie wskaźnika zabudowy oraz elewacji frontowej nie wymieniono wszystkich terenów w analizowanym obszarze stwierdzono, że w opisie analizy zostało to wyjaśnione w ten sposób, że dla wskaźnika powierzchni zabudowy i parametru szerokości elewacji frontowej przyjęto budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji uwzględniając procentowy udział powierzchni zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej jako reprezentatywny dla tak zmniejszonego obszaru analizy ww. cech. W ocenie Kolegium spełnia to wykonanie podstawowej zasady rozporządzenia – zachowania ładu przestrzennego, bowiem dla szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika zabudowy decydująca jest zabudowa położona w bliższym sąsiedztwie. W kwestii natomiast szerokości elewacji frontowej, odnośnie twierdzenia Sądu I instancji, iż badanie tego parametru w obszarze analizy powinno być poprzedzone szczegółowymi ustaleniami, z której drogi odbywa się wjazd na działkę z badanym budynkiem Kolegium stwierdziło, że nie można czynić z tego niepodważalnej zasady, bowiem często front budynku wcale nie jest zwrócony ku głównemu wejściu czy wjazdowi na działkę. Z tego względu trudne jest stosowanie takiej zasady w odniesieniu do wielorodzinnych bloków w osiedlach mieszkaniowych, a z taką zabudową mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Odnośnie kwestionowanego przez Sąd braku określenia, w stosunku do których budynków ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że w § 7 rozporządzenia jest mowa o odpowiednim a nie dokładnym przedłużeniu krawędzi w budynkach znajdujących się w obszarze sąsiednim. Odnośnie natomiast wymogu precyzyjnego określenia kaskadowej wysokości nowego budynku w kierunku zachodnim wskazano, że jest to zadanie dla projektanta budynku nie zaś organów orzekających w sprawie warunków zabudowy. Przyjęcie w decyzji kaskadowego obniżania wysokości nowej zabudowy służy właśnie realizacji zasady ładu przestrzennego. W kwestii wywodów Sądu dotyczących określenia w załączniku nr 1 granic działek inwestora objętych wnioskiem nie zaś linii rozgraniczających teren inwestycji wskazano natomiast, że granice działek inwestora są tożsame z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wniesiona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku uchylającym decyzje organów obu instancji, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. B., H. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (przedszkole, przychodnia lekarska) wraz z infrastrukturą towarzyszącą (dojazdy, miejsca postojowe) na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] w N. przy ul. F. i I." nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, natomiast z urzędu stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i przepisy prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy. WSA nie przywołał przy tym żadnego przepisu postępowania administracyjnego, który został naruszony przez organy ustalające warunki zabudowy. W podstawie prawnej wyroku wskazano przepis art. 145 § 1 pkt. 1a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Trafny jest podniesiony na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisu art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten został powiązany z naruszeniem art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasadnie podnosi się w skardze kasacyjnej, że stwierdzenie Sądu, iż wniosek inwestora nie odpowiadał wymaganiom określonym w art. 52 ust. 2 ustawy w zakresie braku wskazania gabarytów projektowanej inwestycji, braku określenia zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków zaś mapa stanowiąca załącznik do wniosku nie posiada pieczęci o przyjęciu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zawiera określenia granic terenu objętego wnioskiem – jest dowolne i nie uwzględnia dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Wniosek inwestora był uzupełniany na żądanie organów, w tym inwestor parokrotnie składał urzędową kopię mapy ewidencyjnej. Znajdująca się w aktach sprawy mapa odpowiada wymogom, o jakich mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy. Materiał dowodowy sprawy wskazuje także, że spełniony został wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt. 2. Inwestor przedstawił podstawową charakterystykę inwestycji, określając powierzchnię zabudowy, powierzchnie użytkową, ilość mieszkań i powierzchnię handlową. W formie załączników przedstawił koncepcje usytuowania budynku oraz rzuty, elewacje i wizualizację komputerową zamierzenia inwestycyjnego. Odnośnie zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej odwołano się do warunków określonych w uzgodnieniach z odpowiednimi zakładami. W dacie składnia wniosku inwestor dysponował też uzgodnieniami z wszystkimi dostarczycielami mediów dla planowanej inwestycji, co potwierdzają pisma dołączone do wniosku. W aktach sprawy znajdują się również dokumenty uzasadniające ustalenie czy istniejące lub projektowane uzbrojenie ternu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Trafnie zarzuca także skarżący organ, że dowolna jest ocena Sądu o braku dokumentów dla ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanej inwestycji w sytuacji, gdy zamierzona lokalizacja ma miejsce w rejonie miasta posiadającym pełne uzbrojenie, w aktach znajdują się pisma zawierające uzgodnienia z odpowiednimi zakładami dostarczającymi media, a sposób podłączenia kanalizacji sanitarnej, wody, energii elektrycznej oraz odprowadzania wód deszczowych zobrazowano na przedłożonej do akt sprawy "Planszy uzbrojenia". Wynikającym m. innymi z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu jest rozpoznanie sprawy i wydanie wyroku na podstawie całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a nie tak jak to miało miejsce w badanym przypadku oparcie rozstrzygnięcia jedynie na decyzji i jej załącznikach. Należy zgodzić się również z opartymi na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zarzutami skargi kasacyjnej dotyczącymi naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez błędną ich wykładnię, dokonaną przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Trafnie zarzuca skarżący, że nie można uznać, iż w każdym przypadku braku szczegółowego uzasadnienia w decyzji przyjętej przez organ wielkości obszaru analizowanego ( ustalonego zgodnie z wymogami tego przepisu ) następuje naruszenie przepisu § 3 rozporządzenia. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar taki został wyznaczony na mapie stanowiącej załącznik Nr 2 do decyzji. Przepis § 3 rozporządzenia nie wymaga, aby - w sytuacji, gdy obszar wyznaczono w sposób spełniający podstawowe kryteria tego przepisu w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem - w decyzji szczegółowo należało uzasadniać przyjęcie tego podstawowego kryterium. Za nieuprawnione należy także uznać stanowisko Sądu wskazujące – w kontekście naruszenia § 3 rozporządzenia - na obowiązek podawania w części tekstowej analizy numerów wszystkich działek, które uznane zostały za sąsiednie i wzięte do porównań z równoczesnym uznaniem za wadliwy sposobu posługiwania się symbolami terenów obejmujących większe ilości działek. Jak bowiem trafnie podniesiono w kasacji, taki obowiązek i zakaz nie wynika z przepisów prawa a w sytuacji, gdy jak w sprawie niniejszej obszar analizowany ma powierzchnię ok. 27 ha i znajduje się na nim kilkaset działek prawidłowe było posłużenie się symboliką cyfrowo-literową . Również zarzut naruszenia przez Sąd § 4 rozporządzenia jest uzasadniony, bowiem nie może stanowić o naruszeniu tego przepisu okoliczność, że w załączniku Nr 1 decyzji poprawiono ręcznie bez omówienia nr działki na której położona jest droga dojazdowa od krawędzi której ustalono linię zabudowy, skoro działka ta występuje na mapach ewidencyjnych na k. 33 i k. 34 akt adm. i można ją bez trudu zidentyfikować. Natomiast określenie przedłużenia linii zabudowy w stosunku do budynku będącego w najbliższym sąsiedztwie bez wyraźnego oznaczenia tego budynku jest uchybieniem nie mającym wpływu na wynik sprawy, bowiem budynek ten można z łatwością zidentyfikować, gdyż został on wyraźnie wskazany na mapie ewidencyjnej k. 34. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów § 5 i § 6 rozporządzenia, a w szczególności ust. 2 tych paragrafów, nie można uznać za wadliwe ustalenie przez organ wskaźnika wielkości nowej zabudowy w wysokości do 22% i szerokości elewacji frontowej na 62 m. W pkt. 1.2. analizy zawarto szczegółowe uzasadnienie i wyliczenie tych wskaźników. W opisie analizy wskazano, że dla wskaźnika powierzchni zabudowy i parametru szerokości elewacji frontowej przyjęto budynki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji uwzględniając procentowy udział powierzchni zabudowy wielorodzinnej, jednorodzinnej i usługowej wykazany w Tabeli nr 1 pkt 2 analizy, jako reprezentatywny dla tak zmniejszonego obszaru analizy ww. cech. Należy pamiętać, że podstawowym celem tych przepisów jest to, aby powierzchnia nowej zabudowy i szerokość elewacji frontowej nie odbiegała drastycznie od wielkości powierzchni zabudowy czy szerokości elewacji na innych działkach (zabudowanych), znajdujących się w obszarze analizowanym. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przepisów §§ 5 i 6 rozporządzenia jest zatem usprawiedliwiony. Zasadnie zarzuca także skarżący, że brak było podstaw do zakwestionowania, jako naruszających przepisy § 7 i § 8 rozporządzenia, dokonanych w decyzji i analizie ustaleń wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do 15,5 m jak również geometrii dachu. Nie może stanowić mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia tych przepisów okoliczność, że nie wskazano numerów działek sąsiednich, skoro w pkt 1.4 analizy wyraźnie wskazano, że wysokość ustalono jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich i powyższą wielkość przyjęto wg zestawienia wysokości budynków sąsiednich zabudowy wielorodzinnej – Tabela nr 2. W tabeli tej podano konkretne analizowane obiekty zabudowy wielorodzinnej. Dokonano także odpowiedniej analizy geometrii dachów ( Tabela nr 2, nr 3 i nr 4). Nie znajduje także oparcia w przepisach stanowisko Sądu, że w przypadku ustalenia zmiennej wysokości budynku w formie kaskadowej w kierunku zachodnim należy w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie określać wysokość owej kaskady, a brak takiego określenia skutkuje naruszeniem § 7 rozporządzenia. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 9 rozporządzenia przez przyjęcie, że załącznik Nr 1 do decyzji nie spełnia wymogów nałożonych przez ww przepisy albowiem określono w nim granice działki inwestora a nie zaznaczono linii rozgraniczających teren inwestycji, gdyż w badanej sprawie granice te się pokrywają. W świetle tych ustaleń stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna jest w pełni uzasadniona, bowiem wskazane w niej przepisy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem. Ponadto na zasadzie art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) należy zwrócić uwagę, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., na który powołał się Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie zwalnia Sądu z rozpoznania sprawy pod kątem zarzutów zamieszczonych w skardze i oceny tych zarzutów, czy są uzasadnione, czy też nie i dlaczego. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest postępowaniem skargowym, co zobowiązuje ten sąd do rozpatrzenia skargi, chociaż rozstrzygnięcie sprawy może zapaść zgodnie z tym, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a. Dopiero po tym Sąd może rozpoznawać sprawę korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie Sądu, iż "skarga podlega uwzględnieniu", jak i dalsza część uzasadnienia, wskazują na to, że Sąd w istocie nie rozpoznał skargi, a przynajmniej nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien ustosunkować się do zarzutów skargi wniesionej przez W. B., H. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] lipca 2009 r. oraz ocenić legalność zaskarżonej decyzji mając na względzie powyższe ustalenia i biorąc przede wszystkim pod uwagę, że przepisy rozporządzenia wykonawczego, jakim jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mogą pełnić jedynie taką funkcję jaką nadaje im ustawodawca, a więc służyć wykonaniu ustawy. W żadnym razie natomiast nie można im przypisywać większego znaczenia niż ustawie, a zwłaszcza formalne ( literalne) zastosowanie przepisów wykonawczych nie może prowadzić do zniweczenia celu ustawy. Celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest umożliwienie inwestowania przy zachowaniu koniecznych wymogów wynikających z ustawy ( por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2010r. sygn. akt II OSK 791/09 i z dnia 16 marca 2011r. sygn. akt II OSK 498/10). Wymogi te określa przede wszystkim art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawarta w nim zasada dobrego sąsiedztwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.