II SAB/Ol 70/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. Z. na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w wydaniu zaświadczenia o ilości wypracowanych nadgodzin postanawia odrzucić skargę. A. Z. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w przedmiocie wydania zaświadczenia o ilości wypracowanych nadgodzin. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia bądź aktu o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści z wniosku z dnia 18 lipca 2009 r., w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi podniósł, że pismem z dnia 18 lipca 2009 r. zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia, niemniej jednak organ do dnia wniesienia skargi pozostaje w zwłoce, gdyż nie wydał żądanego zaświadczenia, ani innego aktu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Aresztu Śledczego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący wielokrotnie występował do organu o wydanie stosownego zaświadczenia, a organ udzielał stronie kilkakrotnie odpowiedzi, proponując również osobiste stawiennictwo w jednostce celem wyjaśnienia powstałych rozbieżności. Wobec powyższego w ocenie organu skarga wniesiona w sprawie jest bezzasadna. Pismem z dnia 31 grudnia 2009 r. skarżący wyjaśnił, że argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest gołosłowna i wręcz niezrozumiała, bowiem skarżący dopiero pismem – wnioskiem z dnia 18 lipca 2009 r., którego dotyczy wniesiona skarga, wystąpił do organu o wnioskowane nim zaświadczenie o określonej treści, a organ do tego wniosku zupełnie się nie ustosunkował. Zatem w ocenie skarżącego organ gołosłownie powołuje w swym piśmie pisma, które tyczą się okresu sprzed wniesienia wniosku i nie dotyczą przedmiotu sprawy. Postanowieniem z dnia "[...]" Sąd zobowiązał skarżącego do wskazania – w terminie siedmiu dni pod rygorem odrzucenia skargi – czy po złożeniu wniosku z dnia 18 lipca 2009 r. o wydanie zaświadczenia o ilości nadgodzin wypracowanych ponad normę czasu pracy składał do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność organu niższego stopnia lub też, czy składał do organu I instancji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W wykonaniu wezwania Sądu skarżący podniósł, że po złożeniu wniosku z 18 lipca 2009 r. poinformował organ i tym samym wezwał organ swoją skargą kierowaną do Sądu za pośrednictwem organu z dnia 10 października 2009 r., która wpłynęła do organu 14 października 2009 r., iż organ pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, iż zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie rozstrzygnięcia ostateczne, a więc takie, od których nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A. Z. jest bezczynność Dyrektora Aresztu Śledczego w wydaniu zaświadczenia o ilości wypracowanych nadgodzin. Zasadnym jest tu wskazać, iż zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej: kpa - (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub ustalonym w myśl art. 36 kpa stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wniesienie zażalenia, o którym mowa we wspomnianym wyżej przepisie, może świadczyć o wyczerpaniu środków odwoławczych i stanowić legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 1999r., IV SAB 43/99 – LEX nr 48184). Wskazać dalej należy, że organ odmawiając wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści winien wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 kpa). Zatem w ujęciu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest skarga na bezczynność organu polegająca na niewydaniu jednego z wymienionych postanowień. Należy uznać, że wynikający z powyższych unormowań możliwy zakres kwestionowania bezczynności organu w sprawach wydawania zaświadczeń ustala w tym wypadku właściwe granice skargi do sądu administracyjnego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, 3. Wydanie, Warszawa 2009, str. 41; podobnie J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2010, str. 163; L. Klat-Wertelecka i E. Klat-Górska OSP 2009, z. 1, poz. 1, glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2008 r. II OSK 465/08). Skarżący podaje wprost, że do organu o wydanie żądanego zaświadczenia wystąpił pismem z 18 lipca 2009 r. Z tymże wnioskiem skarżący wiąże także pozostawanie organu w zwłoce w wydaniu zaświadczenia lub aktu administracyjnego odmawiającego wydania zaświadczenia. Skoro więc organ nie wydał w terminie żądanego zaświadczenia, ani jednego z wymienionych postanowieniem, to skarżący – przed wniesieniem skargi do Sądu - winien wystąpić do organu wyższego stopnia z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Aresztu Śledczego, który nie wydał zaświadczenia o ilości wypracowanych nadgodzin bądź jednego z postanowień, o których mowa w art. 219 kpa. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiło się także stanowisko, zgodnie z którym "postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Dlatego też na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie, o jakim mowa w art. 37 k.p.a. Wobec czego, skargę do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia poprzedzić należy wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy nie tylko skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. II OSK 465/08, LEX nr 360805, OSP 2009/1/1). Zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w ostatnio wymienionym orzeczeniu, skarga wniesiona do sądu na bezczynność organu w przedmiocie wydania zaświadczenia, winna być poprzedzona skierowaniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący jednak po złożeniu wniosku z dnia 18 lipca 2009 r. o wydanie zaświadczenia, a przed skierowaniem do Sądu skargi nie wniósł do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym przyjąć należy, że skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu nie wyczerpał przysługujących środków zaskarżenia. Skarżący nie wniósł bowiem do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, co w ocenie Sądu winno być właściwym środkiem zwalczania bezczynności organu w sprawach wydawania zaświadczeń. Skarżący nie skierował do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jaką to formę zwalczania bezczynności przyjął za właściwą Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzeczeniu z 4 kwietnia 2008 r. Dlatego też skarga na bezczynność organu w wydaniu zaświadczenia o ilości wypracowanych nadgodzin podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.