II OSK 465/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 28/07 odrzucającego skargę D. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania zaświadczenia postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę D. S. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wydania zaświadczenia stwierdzającego, że lokalizacja wiatrołapu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. [...] w M. narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie, iż lokalizacja wiatrołapu narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powoduje pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia wystąpiła D. S. do Wójta Gminy M.. Pismem z dnia [...] Wójt Gminy poinformował wnioskodawczynię, że lokalizacja wiatrołapu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza, natomiast odnośnie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia poinformował, iż nie posiada kompetencji do wydawania zaświadczeń w tej kwestii. D. S. wezwała Wójta do usunięcia naruszenia prawa poprzez załatwienie jej wniosku. Wójt, w odpowiedzi na wezwanie, zaświadczył pismem z dnia [...], że lokalizacja wiatrołapu nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast postanowieniem z dnia [...] odmówił wydania zaświadczenia w sprawie pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia spowodowanych lokalizacją wiatrołapu. Do sądu administracyjnego skargę wniosła D. S., domagając się zobowiązania organu do podjęcia określonego aktu w terminie, ponieważ wniosek o wydanie zaświadczenia powoduje obowiązek wydania zaświadczenia o żądanej treści albo postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Tymczasem pismo Wójta z dnia [...] warunków tych nie spełnia. Dodatkowo w skardze podniesiono, że nie można zgodzić się z poglądem, że skargę do sądu na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu w trybie art. 37 kpa zażalenia do organu wyższego stopnia. Stanowisko to zostało poddane krytyce doktryny (glosa do wyroku WSA w Opolu z dnia 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05). Odrzucając skargę D. S. Sąd stwierdził, że tylko jeżeli strona złoży zażalenie do organu wyższego stopnia, będzie mogła złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego. Skarga taka może być bowiem wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, do środków zaskarżenia należy zaś zaliczyć zażalenie do organu wyższego stopnia uregulowane w art. 37 § 1 kpa. Ponieważ skarżąca zażalenia nie wniosła, nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia, co czyniło skargę niedopuszczalną, z uwagi na treść art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia wniesiono o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, zarzucając błędne przyjęcie, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie może być utożsamiana ze stroną postępowania ogólnego administracyjnego, które kończy się wydaniem decyzji, podczas gdy wydanie zaświadczenia jest inną czynnością, a nie aktem administracyjnym. Sprawa wydania zaświadczenia nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa i nie kończy się wydaniem decyzji, zaś zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa przysługuje stronom postępowania administracyjnego. W sprawie bezczynności w przedmiocie wydania zaświadczenia nie ma ani sprawy administracyjnej ani strony w w rozumieniu nadanym tym zwrotom w art. 37 § 1 kpa w zw. z: odpowiednio art. 1 pkt 1 i art. 28 kpa. Dodatkowo podniesiono, że najnowsze judykaty w sprawach bezczynności dotyczącej innych aktów i czynności wskazują, że nie jest nawet konieczne wzywanie do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a zgodnie z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żadne środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści lub postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie. Postępowanie to nie ma charakteru postępowania administracyjnego ogólnego i słusznie podnosi się w skardze kasacyjnej, że nie kończy się rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia nie przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 37 kpa. Stosownie do art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w terminie określonym w tym przepisie. Przepis ten dotyczy skarg na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale także na bezczynność w tych sprawach. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie nie zaistniała podstawa do orzekania w tym przedmiocie, powołane przepisy nie przewidują bowiem zwrotu kosztów w przypadku uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżącej przysługiwać jednak będzie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, w razie uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, stosownie do art. 200 p.p.s.a.; co zgodne jest ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.