I SA/Wa 2169/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2010 r. sprawy ze skargi Agencji [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Agencji [...] w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że SKO w W. powołaną decyzją umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem Agencji [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2008 r. orzekającej o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na rzecz K. B., stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że Agencja [...] nie jest stroną postępowania, gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego i z tego względu wszczęte postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych. W skardze na decyzję SKO Agencja [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty Powiatu [...]. W ocenie skarżącej ma ona interes do występowania w tym postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sąd przyjął, że skoro zadania nałożone na starostę w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) nie są zadaniami starosty jako organu jednostki samorządu terytorialnego lecz zadaniami z zakresu z zakresu administracji rządowej, to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a. właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wobec tego organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa, a odwołanie od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2008 r. zostało rozpoznane przez SKO w W. a właściwym do rozpoznania był Wojewoda [...]. Zaskarżona decyzja została więc wydania z naruszeniem przepisów o właściwości, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 237/09, uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawa o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności wskazuje w art. 3 ust. 1 właściwość rzeczową organu stanowiąc, że jest nim starosta w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa – odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Żaden przepis tej ustawy nie określa, czy starosta wydając decyzję w takiej sprawie wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, ani też nie zawiera uregulowań co do organu odwoławczego. Z powołanego przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 wynika tylko tyle, że organem rzeczowo właściwym do wydawania decyzji o przekształceniu prawa do nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa jest starosta. Zbędne wobec tego jest ustalanie, czy starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, czy też zadania własne, gdyż ustawa nie uzależnia od tego ani jego z działania, ani w zależności od tego stwierdzenia ustalenia organu odwoławczego. Wskazanie przez omawianą ustawy starosty jako organu właściwego w sprawie powoduje, że ustalenie właściwego organu wyższego stopnia ma się odbywać na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem podstawowy akt procesowy, regulujący zasady postępowania administracyjnego, w tym normujący właściwość organów wyższego stopnia. Wprawdzie akt ten stanowi, że jego regulacje stosuje się o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, jednakże wynika z tego, że jeżeli przepisy szczególne, normujące daną dziedzinę, nie zawierają regulacji innych aniżeli wynikające z k.p.a., jego przepisy mają zastosowanie. Przepis art. 17 k.p.a. określa organy wyższego stopnia. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nie zawiera innego unormowania, gdyż nie wskazuje w ogóle organu wyższego stopnia w sprawach przekształcenia. Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wskazuje inny organ wyższego stopnia nad starostą niż art. 17 pkt 1 k.p.a., jednak wyraźnie stanowi, że dotyczy to tylko spaw określonych w tej ustawie, rozstrzyganych decyzjami przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wobec tego wojewoda może być organem wyższego stopnia tylko wówczas, gdy przewidują to ustawy szczególne. W dacie wydani zaskarżonej decyzji oraz wyroku sądu pierwszej instancji obowiązywała ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), która w art. 7 pkt 4 stanowiła, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, ale jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomości tak stanowi, jednak ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie zawiera takiego zapisu. Fakt, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego zawierała w art. 6a zapis analogiczny do art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było utrzymanie takiego status quo, gdyż takie rozumowanie prowadziłoby do ustalenia właściwości organu na zasadzie domniemania, co jest niedopuszczalne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają bowiem wyraźną odpowiedź, wskazując organ wyższego stopnia nad starostą. Rozpoznając ponownie skargę Agencji [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjnego albo po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające związane dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. I OSK 237/09 wykładnią prawa. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej wykładnią prawa i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest nią związany. W wyroku z 27 listopada 27 listopada 2009 r. sygn. I OSK 237/09 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest właściwe do rozpoznania odwołania Agencji [...] od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2008 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Tym samym należy uznać, że Kolegium jako organ właściwy w sprawie był uprawniony do działania w tej sprawie jako organ odwoławczy. Po uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 listopada 2008 r. sygn. akt I S.A./Wa 979/08 pozostaje do rozpoznania skarga Agencji [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja [...] twierdziła, ze ma interes prawny do występowania w postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa. W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie tę skargę, stanowiska Kolegium wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie można podzielić. Decyzja ta zapadła z naruszeniem prawa materialnego – art. 1 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2004 r. Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz z naruszeniem art. 28 i 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżącej Agencji przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do nieruchomości pozostającej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ugruntowany jest pogląd zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi być to być własny interes danego podmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 8 C.H, Beck Warszawa 2006, s. 230). Zdaniem Sądu skarżąca Agencja posiada własny interes prawny w niniejszej sprawie, wywodzący się z przepisów prawa materialnego, zatem przysługuje jej status strony postępowania. Zgodnie z art. 5 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Skarb Państwa powierza Agencji wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz w stosunku do mienia, o którym mowa w art. 1 i 2, zatem w odniesieniu do powierzonego jej mienia państwowego Agencja jest jednostką organizacyjną Skarbu Państwa reprezentującą go. Posiada zatem status strony postępowania, którego przedmiotem jest mienie wchodzące w skład Zasobu. Jak wynika z art. 5 ust. 2 ustawy, a także jak podkreślono w orzecznictwie, Agencja wykonuje uprawnienia właściciela (Skarbu Państwa) na zasadach określonych w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i korzysta z takich samych uprawnień jak każdy właściciel (por. wyrok NSA z dnia18 lutego 1994 r. sygn. II S.A. 241/92 – ONSA 1995/2/67; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r. sygn. IV S.A. 1335/95 – ONSA 1998/2/59). Agencja występuje w obrocie prawnym samodzielnie, wykonując w imieniu własnym prawa Skarbu Państwa do powierzonego jej mienia. Agencja [...] działa w sprawie w sferze uprawnień właścicielskich (dominium), a nie wykorzystując atrybuty władzy (imperium). Oznacza to, że nie ma konfliktu między organami administracji, które, każdy z innej pozycji, stoją na straży interesów Skarbu Państwa. Zatem zaskarżona decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze zapadła z naruszeniem wskazanych przepisów ustawy z 19 października 1991 r. i jako taka podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd orzekał także na podstawie art. 152 i 200 tej ustawy.