I OSK 237/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 979/08 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. I SA/Wa 979/08 stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydanej w sprawie umorzenia postępowania odwoławczego. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądził od organu na rzecz skarżącej Agencji Nieruchomości Rolnych Odział Terenowy w Warszawie 200 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2008 r. Starosta P. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] o pow. 87 m2 i jako działka nr ew. [...] o pow. 997 m2 w prawo własności na rzecz K. B., za opłatą jednorazową wynoszącą [...] zł. Agencja Nieruchomości Rolnych odwołała się od tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest stroną postępowania w sprawie wszczętej z wniosku K. B., gdyż nie może wykazać w tej sprawie interesu prawnego. W konsekwencji postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Agencja Nieruchomości Rolnych twierdziła, że ma interes prawny do występowania w postępowaniu, ponieważ dotyczy ono nieruchomości będącej w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Pozbawienie Agencji możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości Zasobu uniemożliwia Agencji ochronę interesów Skarbu Państwa. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), określa właściwość rzeczową organu administracji publicznej do wydania decyzji o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa organem właściwym jest starosta. Ustawa nie określa czy zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej czy też zadaniami własnymi starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego. Kwestia ta zaś ma decydujące znacznie dla określenia właściwego organu odwoławczego. Sąd podkreślił, że decyzje przekształceniowe w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa są decyzjami w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi. Art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) określa kompetencje Skarbu Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami i stanowi, że organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 9 tej ustawy, w brzmieniu nadanym przez art. 137 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) właściwym organem w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Tak więc starosta, gdy wydaje decyzje w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, występuje jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że we wszystkich sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia jest wojewoda. Co prawda w przedmiotowej ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. brak jest takiego zapisu, jednak wykładnia systemowa prowadzi do uznania, że wojewoda jest również organem wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stosunku do decyzji jakie podejmuje starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Poprzednio obowiązująca ustawa o przekształceniu z dnia 4 września 1997 r. wprost określała w art. 2, że zadania w niej nałożone na starostę są zadaniami z zakresu administracji rządowej, a w art. 6a stanowiła, że organem odwoławczym od takich decyzji jest wojewoda. Mimo, że obecnie obowiązująca ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. takich przepisów nie zawiera to, poza przedstawioną już argumentacją prawną, brak jest podstaw do przyjęcia, że wolą ustawodawcy było dokonanie zmian co do właściwości organów orzekających w przedmiocie przekształcenia, by tylko w tym zakresie gospodarowanie nieruchomościami skarbowymi powierzyć staroście jako organowi jednostki samorządu terytorialnego. Samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego tylko w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 17 pkt 1 k.p.a.). Skoro zadania nałożone na starostę w ustawie o przekształceniu z dnia 29 lipca 2005 r. nie są zadaniami starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, ale zadaniami z zakresu administracji rządowej to samorządowe kolegium odwoławcze nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty wykonującego takie zadania. W podsumowaniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organem odwoławczym od decyzji wydanej przez starostę w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest wojewoda. Analogiczny pogląd jest prezentowany w doktrynie i orzecznictwie. W. Chróścielewski w artykule "Organy wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu terytorialnego według kpa" (Państwo i Prawo 1996 Nr 6) stwierdził, że art. 24 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie interpretować trzeba w ten sposób, że w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują działanie organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia, wojewoda musi być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów tych jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 lipca 2001 r. I SA 1989/01 (baza Lex nr 77618) uznał, że w sprawach, w których ustawy szczególne przewidują działanie organów jednostek samorządu terytorialnego w sprawach z zakresu administracji rządowej, a jednocześnie nie wskazują innego organu wyższego stopnia, wojewoda musi być uznany za organ wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. w stosunku do organów tych jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o administracji rządowej w województwie muszą być uznane za przepisy ustawy szczególnej w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., tj. przewidującej, iż w przypadku, gdy organy jednostek samorządu terytorialnego wydają decyzję bądź postanowienie w sprawach z zakresu zadań administracji rządowej, organem wyższego nad nimi stopnia będzie wojewoda, a nie samorządowe kolegium odwoławcze. Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] marca 2008 r. zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, gdy właściwym do jego rozpoznania był Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżona decyzja została więc wydana z naruszeniem przepisów o właściwości co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło wyrokowi: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym w sprawie; naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Kolegium, argumentacja prawna Sądu pierwszej instancji jest błędna, w szczególności nie uwzględnia orzecznictwa odnoszącego się do właściwości rzeczowej organu odwoławczego w sprawach, których przedmiotem orzekania przez starostę jest mienie stanowiące własność Skarbu Państwa. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 7/08 orzekł, że w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze /.../ jest właściwe do rozpoznania odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 17 pkt 1 i art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) organem wyższego stopnia w stosunku do starosty jest samorządowe kolegium odwoławcze. Organ ten należy zatem uznać za właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji starosty orzekającego w pierwszej instancji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego, stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. Skarżące kasacyjnie Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 9 a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji wydanych przez starostę tylko w odniesieniu do spraw wskazanych w tej ustawie. Nie ma natomiast przepisu, który zasadę tę przenosiłby na sprawy wskazane w obowiązującej ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.) wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W ustawie regulującej przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności brak jest takiego zapisu. Ponadto ustawa ta, inaczej niż to było uregulowane w art. 6a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1299 ze zm.) nie przewiduje, że określone w niej zadania starosty są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Podobny pogląd wypływa z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 stycznia 2008 r. I OW 112/07, z dnia 16 stycznia 2008 r. I OW 116/07, z 17 października 2007 r. I OW 56/07. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy. Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wskazuje w art. 3 ust. 1 właściwość rzeczową organu, stanowiąc, że jest nim starosta w przypadku nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa (pkt 1) oraz wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu, zarząd województwa – odpowiednio w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2). Żaden przepis niniejszej ustawy nie określa czy starosta, wydając decyzje, wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, ani też nie zawiera uregulowań co do organu odwoławczego. Z przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy wynika tylko tyle, że organem rzeczowo właściwym do wydawania decyzji o przekształceniu prawa do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jest starosta. Zbędne wobec tego jest ustalanie czy starosta wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej, czy też zadania własne, gdyż ustawa nie uzależnia od tego ani jego działania, ani w zależności od tego stwierdzenia ustalenia organu odwoławczego. Wskazanie przez omawianą ustawę starosty jako organu właściwego w sprawie powoduje, że ustalenie właściwego organu wyższego stopnia ma się odbywać na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to bowiem podstawowy akt procesowy, regulujący zasady postępowania administracyjnego, w tym normujący właściwość organów wyższego stopnia. Wprawdzie akt ten stanowi, że jego regulacje stosuje się o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, jednakże wynika z tego, że jeżeli przepisy szczególne, normujące daną dziadzinę, nie zawierają regulacji innych, aniżeli wynikające z K.p.a., jego przepisy mają zastosowanie. Przepis art. 17 k.p.a. określa organy wyższego stopnia, stwierdzając w punkcie 1, iż takimi w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zawiera innego unormowania, gdyż nie wskazuje w ogóle organu wyższego stopnia w sprawach przekształcenia. Stwierdzić należy, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wskazuje inny organ wyższego stopnia nad starostą aniżeli czyni to art. 17 pkt 1 k.p.a., jednak wyraźnie stanowi, że dotyczy to tylko spraw określonych w tej ustawie, rozstrzyganych decyzjami przez starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Przepis ten nie mówi zatem, że organ w nim wskazany, tj. wojewoda, jest organem wyższego stopnia we wszystkich sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, również uregulowanych w innych ustawach, ale tylko w sprawach o których mowa w tej ustawie, tj. o gospodarce nieruchomościami. Nie można zatem regulacji z ustawy o gospodarce nieruchomościami przenosić na grunt ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, chociaż jest to ustawa szczególna w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż ustawa ta wcale na to nie pozwala, wyraźnie mówiąc o sprawach tylko w niej określonych. Należy podkreślić, że omawiana ustawa z dnia 29 lipca 2005 r., inaczej niż było to uregulowane w art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 6a wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299 ze zm.), nie przewiduje, że określone w niej zadania starosty są zadaniami z zakresu administracjo rządowej. Istotne jest natomiast to, że ustawodawca jako organ właściwy do wydania decyzji wskazał "starostę" w żadnej mierze nie odwołując się do wykonywania przez ten organ zadań z zakresu administracji rządowej, czym dał wyraz przyznaniu organowi samorządu powiatu nowej kompetencji. W myśl art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. starosta jest organem jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Przepis art. 17 k.p.a., z wyjątkiem może pkt 4, w ogóle nie przewiduje wojewody jako organu wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej. Wobec tego wojewoda może być organem wyższego stopnia tylko wówczas, gdy przewidują to ustawy szczególne. W dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji obowiązywała ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r., Nr 80, poz. 872 ze zm.), która w art. 7 pkt 4 stanowiła, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, ale jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. Przepis art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami tak stanowi, jednak ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zawiera takiego zapisu. Fakt, że uprzednio obowiązująca ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności zawierała w art. 6a zapis analogiczny do art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może prowadzić do wniosku, że wolą ustawodawcy było utrzymanie takiego status quo, gdyż takie rozumowanie prowadziłoby do ustalenia właściwości organu na zasadzie domniemania, co jest niedopuszczalne, a nadto zupełnie niekonieczne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dają bowiem wyraźną odpowiedź, wskazując organ wyższego stopnia nad starostą. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt I OW 112/07 i z dnia 8 maja 2008 r. sygn. akt I OW 7/08, w których wskazano na właściwość samorządowych kolegiów odwoławczych do rozpoznania odwołań w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak było podstaw do kwestionowania właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu odwoławczego w sprawie i wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.