II SA/Bd 1108/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi T. S. i W. S. na postanowienie Wojewody K. z dnia [....] nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Powiatu G. z [...] [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. na rzecz skarżących T. S. i W. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] Starosta [...] odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji nr [...] nr [...] z dnia [...] r. udzielającej T. W. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] gmina [...], z uwagi na bezprzedmiotowość sprawy. Organ uzasadnił swoje rozstrzygnięcie podnosząc, iż na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8.12.2008 r. (sygn. akt SA/Bd 696/08), postanowieniem [...] z dnia [...] r. wznowiono postępowanie w sprawie w/w pozwolenia na budowę domu mieszkalnego, którego inwestorem jest T. W., jednak w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęło w dniu 3.07.2009 r. pismo Nr [...]. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informujące o tym, że T. W. zgłosił zakończenie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] i zgłoszenie to zostało przyjęte zgodnie z przepisami prawa budowlanego. W świetle powyższego, w ocenie organu, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, będące w istocie wstrzymaniem budowy, stało się bezprzedmiotowe. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli T. i W. Sz. podnosząc, iż budowa nie została zakończona, a w postanowieniu nie podano dokładnej podstawy prawnej odmawiającej wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i wnieśli jednocześnie o jego uchylenie. Ponadto na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, zażądali wydania postanowienia o wstrzymaniu robot budowlanych, jako prowadzonych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo odmówił wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę - skoro bowiem inwestycja została zakończona, a organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, tym samym wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji stał się bezprzedmiotowy. Wyjaśniono przy tym, że odmowa wstrzymania wykonania decyzji winna nastąpić w oparciu o art. 152 § 2 k.p.a., a nie w oparciu jedynie o art. 105 § 1 k.p.a. jak to uczynił organ l instancji. Jednak uchybienie to, w ocenie organu odwoławczego, nie ma wpływu na fakt prawidłowo podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewoda jednocześnie wyjaśnił, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czego domagają się skarżący, zgodnie z art. 83 ust. 1 tegoż Prawa należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego; dotyczy to również sprawdzania zgodności realizacji inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym, w związku z czym w tej kwestii skarżący winni kierować swe wnioski do w/w organu nadzoru budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy T. i W. Sz. zakwestionowali zgodność z prawem postanowienia organu odwoławczego i wnieśli o jego uchylenie. Zdaniem skarżących roboty budowlane na działce nr [...] jeszcze się nie zakończyły, a Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] r. nr [...], winien jednocześnie doprowadzić do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących, stwierdzenie organu, iż wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, czego domagają się skarżący, zgodnie z art. 83 ust. 1 tegoż Prawa należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bez jednoczesnego przesłania ich wniosku według właściwości, narusza art. 65 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione w jej treści. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego nie ma charakteru suspensywnego, co wynika przede wszystkim stąd, że wznowienie postępowania najczęściej następuje w długim czasie po wydaniu decyzji ostatecznej, która z reguły bywa już wykonana i automatyczne wstrzymywanie jej wykonania byłoby bezprzedmiotowe i niecelowe. Wprowadzenie takiej generalnej możliwości godziłoby również w zasadę wykonalności decyzji ostatecznych i powodowałoby groźbę posługiwania się wnioskiem o wznowienie postępowania tylko po to, aby odwlec wykonanie decyzji nieprzychylnej dla zainteresowanego. Mogą jednakże istnieć sytuacje szczególne, w których wstrzymanie wykonania decyzji przy wznowieniu postępowania jest celowe i dlatego ustawodawca wprowadził regulację art. 152 § 1 k.p.a., którą jednak ze względu na podane tu okoliczności należy uznać za wyjątkową. Powoduje to, że interpretacja art. 152 § 1 winna mieć charakter ścieśniający. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, winien wstrzymać wykonalność zaskarżonej decyzji. Ma to uchronić stronę przed ewentualnymi szkodami, jakie może ona ponieść w związku z dalszym wykonywaniem tej decyzji. Treść art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie zatem uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania ( wyr. NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 474/97, LEX nr 46812). Innymi słowy, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego. Jednak, jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 1998 r. (II SA 1154/97, LEX nr 41348): z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Trafnie zauważył też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2006 r. ( VII SA/Wa 377/05, LEX nr 283091), że przepis art. 152 § 1 k.p.a. ma charakter zabezpieczający. Określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie tylko nie przesądza, ale nie daje nawet podstaw do przesądzenia, iż decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o tym, czy taka decyzja zostanie podjęta zapadnie w odrębnym postępowaniu tj. postępowaniu wznowieniowym. Do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wystarczające jest wskazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa W ocenie sądu organy obu instancji niewłaściwie jednak przyjęły, iż art. 152 § 1 k.p.a. normujący instytucję wstrzymania wykonania decyzji w wyniku wznowienia postępowania, oprócz przesłanek w nim wskazanych, przewiduje negatywną przesłankę jego zastosowania tj. wykonanie decyzji, której postępowanie dotyczy. Jakkolwiek faktem jest, iż T. W. w dniu 13.05.2009 r. zgodnie z prawem budowlanym złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego z dwoma garażami oraz infrastrukturą towarzyszącą, a całkowite przyjęcie zgłoszenia zakończenia budowy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nastąpiło w dniu 2.06.2009 r., to jednak okoliczność ta w świetle art. 152 K.p.a. nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej a priori jego zastosowanie. Stwierdzenie zaś bezprzedmiotowości postępowania wymaga uwzględnienia utrwalonego w orzecznictwie poglądu, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych i w przypadku jej stwierdzenia postępowanie w sprawie podlega umorzeniu w trybie właściwym dla tej instytucji procesowej. Powoływana przez orzekające organy administracji okoliczność bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, winna więc implikować umorzenie postępowania; w żadnym zaś wypadku prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia, polegającego na odmowie uznania zasadności zgłoszonego wniosku o wstrzymanie wykonania określonej decyzji. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły art. 152 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.