VII SAB/Wa 162/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku J. R. z dnia 18 grudnia 2006 r. w przedmiocie bramy i podjazdu usytuowanych przy nieruchomości przy ul. [...] [...] w W. i wydania stosownego rozstrzygnięcia w sprawie – w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz J. R. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 października 2009 r. J. R. złożył, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] polegającą na nie rozpoznaniu przez ten organ jego wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. W skardze wniósł o: - zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania decyzji rozstrzygającej jego wniosek z dnia 18 grudnia 2006 r. w części, w której dotyczył on wybudowania podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego, mieszczącego się na działce położonej w W. przy ul. [...] [...]; - zasądzenie od organu kosztów postępowania. Uzasadniając skargę J. R. wskazał, iż w dniu 18 grudnia 2006 r. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez właściciela nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], polegającej na wybudowania podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego, mieszczącego się na tej działce. Wskazał także, że wymieniony wniosek, do chwili złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu, nie został rozpoznany przez organ merytorycznie tj. organ administracji publicznej nie załatwił sprawy poprzez wydanie decyzji. Następnie skarżący wskazał, iż otrzymał od organu jedynie pisemną informację o zamierzeniach i działaniach podejmowanych przez organ w kwestiach objętych jego wnioskiem, przy czym z żadnej z nich nie wynikało, by cokolwiek uczyniono w sprawie wybudowanego podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego, mieszczącego się na posesji przy ul. [...] [...]. Pismem z dnia 30 stycznia 2007 r., poinformowano J. R., że zasygnalizowana przez niego sprawa legalności wybudowania bramy będzie przedmiotem postępowania administracyjnego, jednakże skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W następnym piśmie jakie J. R. otrzymał od organu wskazano, iż od dnia 13 listopada 2006 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] prowadzone jest z wniosku właściciela nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., T. W., postępowanie w sprawie legalności wybudowanej bramy oraz wiaty na terenie tej posesji. Argumentując skargę skarżący podniósł, iż w piśmie z dnia 30 stycznia 2007 r. organ powołał art. 28 k.p.a., jednakże nie wskazał, jakie przesłanki zadecydowały o tym, że owo postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego. Ponadto J. R. podniósł, iż w dniu 31 lipca 2007 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zawiadomił go o wszczęciu z urzędu, postępowania w sprawie dotyczącej wybudowanej wiaty na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., co oznacza, że organ zawężył zakres postępowania w stosunku do dotychczas prowadzonego postępowania, wyłącznie do kwestii legalności wybudowania wiaty, pomijając całkowicie problem samowolnego wybudowania bramy od strony parkingu osiedlowego. Postępowanie dotyczące wiaty, zostało zakończone prawomocną decyzją z [...] listopada 2007 r. Nr [...]. W odpowiedzi na w/w skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wniósł o jej oddalenie i złożył wyjaśnienia w związku ze złożoną przez J. R. skargą na bezczynność organu. Organ wskazał, iż prowadzone przez ten organ postępowanie administracyjne dotyczące wybudowanej wiaty oraz bramy - stanowiących jedną integralną całość - na nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w W., zakończyło się decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...], którą umorzono postępowanie. Decyzja ta posiada przymiot ostateczności. Natomiast sprawa wykonanego podjazdu rozpatrywana była łącznie ze sprawą drogi wewnętrznej [...] oraz podjazdu znajdującego się na szerokości pasa zieleni przylegającego do ogrodzenia posesji przy ul. [...] [...]. W tej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...] postępowanie również zostało umorzone. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., Nr [...] uchylił wymienioną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] odmówiono Miastu W. nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dotyczących drogi wewnętrznej [...] w rejonie nieruchomości ul. [...] [...] w W. Odwołanie od decyzji Nr [...] złożył J. R. i obecnie organ nadrzędny prowadzi w tej sprawie postępowanie. Odpowiadając na skargę organ stwierdził, że skarżący J. R. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Nr [...]. W związku z tym, wyjaśnień w sprawie wybudowanej wiaty oraz bramy udzielono mu pismami z dnia [...] stycznia 2007 r. i [...] lutego 2008 r. Ponadto, pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 30 kwietnia 2007 r. o udostępnienie informacji publicznej w kwestii dotyczącej postępowania w sprawie bramy wjazdowej oraz wiaty, poinformowano J. R. o stadium zaawansowania tego postępowania oraz przekazano kopie wytworzonych w jego trakcie dokumentów urzędowych wraz z kopią ostatecznej decyzji Nr [...]. Wydanie przez organ wymienionego pisma stanowiło wykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 78/07. Pomimo otrzymanej informacji, J. R. złożył skargę na niewykonanie wymienionego wyroku i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Wa 309/08 uwzględnił skargę i wymierzył grzywnę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] od wymienionego wyroku Sądu I instancji, wyrokiem z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1150/08 uchylił w/w wyrok z dnia 25 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga J. R. jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Rozpatrując skargę na bezczynność organu sąd kontroluje, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a wymienionej ustawy oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi warunkiem wniesienia skargi, w tym również skargi na bezczynność organu, jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w przypadku wnoszenia skargi na bezczynność organu należy rozumieć złożenie przez stronę skarżąca zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg ten został przez stronę skarżącą spełniony. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania sformułowaną w art. 12 k.p.a., skonkretyzowaną następnie w art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie do treści art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Niezależnie od powyższego sprawa administracyjna powinna być załatwiona najpóźniej w granicach terminów zakreślonych w art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wskazać należy, że bezczynność organu administracji publicznej występuje nie tylko wówczas, gdy w terminach określonych w powołanym art. 35 k.p.a. organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego, do którego wydania był prawnie zobowiązany. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Z akt sprawy wynika, że J. R. w piśmie z dnia 18 grudnia 2006 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], wnosił o wydanie decyzji w przedmiocie legalności obiektów położonych przy ul. [...] [...] w W. Uzasadniając swoje żądanie wskazał, że w szczególności wnosi o zlikwidowanie samowoli budowlanej polegającej na: 1) zmianie geometrii ulicy [...], spowodowanej przesunięciem jej krawędzi o około 2 mb. i wykorzystanie pozyskanej w ten sposób powierzchni - przewidzianej w planie zagospodarowania na parking osiedlowy - do posadzenia drzew oraz krzewów; 2) wybudowaniu podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego - położonego na własnej działce przydomowej - w sposób uniemożliwiający wykorzystywanie tej części drogi zgodnie z przeznaczeniem, to znaczy jako parking osiedlowy; 3) posadzeniu drzew w "strefie kontrolowanej" gazociągu średniego ciśnienia (20-30 cm. od gazociągu), co jest naruszeniem warunków technicznych i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa publicznego. Podkreślić należy, że z tą właśnie datą nastąpiło wszczęcie postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, podania, wniosku) organowi administracji publicznej. Jeżeli wniosek dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej i został złożony w granicach kompetencji danego organu, powoduje automatycznie wszczęcie postępowania. Wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie jest więc uzależnione od uznania organu, gdyż ma miejsce - z mocy prawa - w dniu złożenia żądania. Wniosek J. R. niewątpliwie zawierał żądanie załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej i w pkt 1 oraz pkt 2 mieścił się w zakresie właściwości organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, dotyczył on bowiem sprawdzenia legalności robót budowlanych dotyczących drogi wewnętrznej (ulicy) [...] w rejonie nieruchomości [...] [...] w W. oraz sprawdzenia legalności wybudowania podjazdu oraz bramy do dodatkowego miejsca postojowego. Stosownie do przepisów art. 81 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym wydawanie decyzji w sprawach samowoli budowlanych. Sąd stwierdza, iż po otrzymaniu wniosku J. R. - który z mocy prawa wszczął postępowanie przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego [...] - obowiązkiem organu było zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania bądź postępowań prowadzonych z wniosku skarżącego w przedmiocie zmiany geometrii ulicy [...] i wybudowania podjazdu oraz bramy (pkt 1 i pkt 2 wniosku) i przeprowadzenie tego postępowania bądź postępowań zgodnie z wszelkimi regułami nim rządzącymi, określonymi w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Wszczęte postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. i co do zasady winno zakończyć się poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, iż w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest więc decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego pozostaje w bezczynności, gdyż nie rozstrzygnął w w/w formie żądania skarżącego dotyczącego skontrolowania legalności budowy bramy i podjazdu wykonanych na posesji przy ul. [...] [...]w W. Sąd nie podziela poglądu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż organ ten załatwił żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r., gdyż przeprowadził postępowanie administracyjne dotyczące wybudowanej wiaty oraz bramy - obiektów stanowiących jedną integralną całość - na nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w W. i zakończył je wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], którą umorzył postępowanie. Ponadto Sąd nie podziela przekonania organu, iż żądanie J. R. zostało załatwione, gdyż sprawa wykonanego podjazdu rozpatrywana była łącznie ze sprawą drogi wewnętrznej [...] oraz podjazdu znajdującego się na szerokości pasa zieleni przylegającego do ogrodzenia posesji przy ul. [...] [...] i w tym przedmiocie orzeczono decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] odmawiając Miastu W. nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych dotyczących drogi wewnętrznej [...] w rejonie nieruchomości ul. [...] [...] w W. Zauważyć trzeba, iż z akt sprawy - m.in. z treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., skierowanego do skarżącego – wynika, iż intencją organu było co prawda prowadzenie postępowania w przedmiocie legalności bramy oraz wiaty wybudowanych na nieruchomości przy ul. [...] [...] w W., jednakże brzmienie rozstrzygnięcia organu z dnia [...] listopada 2007 r., wprost wskazuje, że organ orzekł jedynie w przedmiocie legalności budowy wiaty. Ponadto z akt sprawy – treści decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. wynika, iż organ prowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie drogi wewnętrznej [...] w rejonie nieruchomości [...] [...] w W. i jedynie w tym przedmiocie wydał w dniu z dnia [...] czerwca 2009 r. rozstrzygnięcie Nr [...]. Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić trzeba, że organ nadzoru budowlanego w w/w rozstrzygnięciach w ogóle nie wypowiedział się, ani w kwestii spornej bramy, ani też w kwestii wybudowanego podjazdu. W tym zakresie organ nie rozstrzygnął więc żądania J. R. zawartego we wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. Skoro zamierzeniem wnioskodawcy było spowodowanie skontrolowania przez organ nadzoru budowlanego, czy nie doszło do samowoli budowlanej przy realizacji bramy i podjazdu usytuowanych na działce przy ul. [...] [...] w W. i w konsekwencji usunięcie skutków ewentualnej samowoli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] miał obowiązek przeprowadzić postępowanie i zakończyć je poprzez wydanie decyzji. Natomiast jeżeli organ doszedłby do wniosku, że nie było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki lub też że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, powinien dać temu wyraz również w formie decyzji. Decyzja nie została jednak przez organ wydana, pomimo upływu terminów określonych w art. 35 k.p.a., a zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pozostaje w bezczynności. Podkreślić trzeba, że pisma wysyłane do strony, informujące o niemożliwości załatwienia sprawy, nie mogą zastąpić wydania decyzji administracyjnej i nie stanowią prawnie skutecznej formy "załatwienia sprawy". Takie działania organu polegające na uchylaniu się od wydania decyzji administracyjnej oprócz tego, że powodują niezałatwienie sprawy z wszelkimi tego negatywnymi konsekwencjami dla strony, pozbawiają również stronę możliwości złożenia środków odwoławczych. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy, ustalając, że na koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw składa się uiszczony wpis od skargi oraz wynagrodzenie adwokata.