II SA/Op 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. H. na Dyrektora Zarządu Nieruchomości Miejskich w B. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do umowy najmu lokalu mieszkalnego postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. Dyrektor Zarządu Nieruchomości Miejskich w B. (ZNM) poinformował A. H., że może być jej przydzielony lokal mieszkalny, położony przy ul. [...] w B. Jednocześnie wezwał ją do uzupełnienia danych dotyczących spełnienia warunków do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony z zasobów Gminy. W wyniku rozpatrzenia zaktualizowanego "wniosku o przydział lokalu mieszkalnego", Dyrektor ZNM poinformował A. H. pismem z dnia 9 kwietnia 2009 r. - powołując się na regulację art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz postanowienia uchwały Nr XXVII/226/08 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg (§ 2 ust. 4 lit. a) - że jej wniosek został zweryfikowany w sposób negatywny z uwagi na fakt niezamieszkiwania w B. i że w związku z powyższym skreśla ją z listy osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu gminnego. A. H. skierowała do Burmistrza "zażalenie", w którym prosiła o interwencję lub wyjaśnienie stanowiska Dyrektora ZNM (pismo z dnia 29 kwietnia 2009 r.), tłumacząc jednocześnie powody czasowego zamieszkiwania wraz z córką w innej miejscowości. Pismo to, jak i kolejne z dnia 2 lipca 2009 r., zostało przekazane do załatwienia wg kompetencji do Dyrektora ZNM. W odpowiedzi na powyższą interwencję, Dyrektor ZNM wyjaśnił, że decyzję o wykreśleniu z listy osób oczekujących na mieszkanie gminne podjęła Społeczna Komisja Mieszkaniowa, kierując się faktem zamieszkiwania wnioskodawczyni i jej córki w miejscowości K. Po rozpatrzeniu dalszych interwencji i skarg, Dyrektor ZNM podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. A. H. skierowała również do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę w sprawie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy oraz wykreślenia z listy oczekujących na taki lokal (pismo z dnia 14 sierpnia 2009 r.), która została przekazana do ZNM, celem nadania jej biegu stosownie do art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga ta nie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W odrębnym piśmie, z dnia 30 września 2009 r., A. H. wniosła do tut. Sądu skargę na odmowę przyznania jej przez ZNM lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w B. i wykreślenie z listy osób oczekujących na mieszkanie. Wyjaśniła, że jest na stałe zameldowana w B., w mieszkaniu o pow. 34 m², w którym zamieszkują jeszcze dwie rodziny. W tych warunkach nie mogła wychowywać córki, która po ciężkiej chorobie przechodziła rehabilitację. Dla dobra dziecka wyprowadziła się z B. i tymczasowo - do chwili przydziału lokalu mieszkalnego - zamieszkała u przyjaciół w miejscowości K., blisko szpitala. Nikt jej nie poinformował, że przed złożeniem wniosku o przydział mieszkania wskazanego przez ZNM musi zamieszkiwać na terenie B. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasto Brzeg wniosła o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ewentualnie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 tej ustawy. W razie nieuwzględnienia jednego z powyższych wniosków Gmina domagała się oddalenia skargi jako oczywiście bezzasadnej. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa prawnego w sprawie. W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina podniosła, powołując się na orzecznictwo sądowe, że skarżąca pismem z dnia 29 kwietnia 2009 r. i z dnia 2 lipca 2009 r. uruchomiła postępowanie skargowe w trybie przepisów Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, którego ocena nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Stąd też skarga powinna zostać odrzucona. Zdaniem Gminy, istnieje także możliwość zakwalifikowania w/w pism jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, i choć za tym stanowiskiem Gmina się nie opowiada, wówczas za odrzuceniem skargi przemawiałby brak dochowania trzydziestodniowego terminu na złożenie skargi, bowiem organ doręczył odpowiedź stronie najpóźniej w dniu 29 lipca 2009 r. W razie gdyby jednak doszło do merytorycznego rozpatrzenia skargi przez Sąd, Gmina wnioskowała o jej oddalenie. Jak podkreśliła, stanowisko dotyczące braku spełnienia przez A. H. przesłanek do przydziału lokalu i skreślenia jej z listy osób oczekujących na lokal gminny znajduje uzasadnienie w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, który nakazuje gminom zapewnić warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, a także w § 2 ust. 4 lit. a uchwały Nr XXVII/226/08 Rady Miejskiej w Brzegu, który wprowadza kryterium "zamieszkiwania w lokalu, w którym na osobę stale zamieszkującą przypada mniej niż 6 m² powierzchni mieszkalnej przez okres co najmniej 12 miesięcy przed dniem złożenia wniosku, w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy najmu na czas nieoznaczony". Skoro skarżąca wyprowadziła się z B., przerwany został okres 12 miesięcy, wymagany cyt. przepisem. Na koniec Gmina wyjaśniła, że skutek w postaci wykreślenia z listy przydziału lokali gminnych osób, które nie spełniają warunków określonych w uchwale przewiduje jej § 7 ust. 10, który jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2009 r. skarżąca podniosła, że nie powinna ponosić kosztów zastępstwa procesowego Gminy. Odnosząc się do zarzutu uchybienia trzydziestodniowego terminu na wniesienie skargi podkreśliła, że to Urząd nie dotrzymuje wymaganych terminów, bo do tej pory nie uzyskała na swą interwencję odpowiedzi od Rady Miejskiej. Zaznaczyła, że nadal jest zainteresowana zamieszkaniem w B. W trakcie rozprawy sądowej skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko procesowe, podnosząc dodatkowo, że ustalenia Komisji Społecznej dotyczące niezamieszkiwania w B. nie polegają na prawdzie, bowiem jej nieobecność w miejscu stałego zameldowania spowodowana jest dojazdami do pracy w O. oraz pobytami u chorej córki w miejscowości K. Zauważyła nadto, że ZNM, Burmistrz Brzegu oraz Wojewoda Opolski nie udzielili jej stosownych pouczeń odnośnie sposobu postępowania i zaskarżenia podejmowanych przez te organy czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a. Stosownie do pkt 1 wskazanej regulacji, przesłankę taką stanowi niewłaściwość sądu. W pierwszym rzędzie Sąd zatem badał, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia skarga może zostać rozpoznana merytorycznie, czy też kwestionowane w niej akty lub czynności takiej kontroli sądowej nie podlegają. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.). Z przytoczonych regulacji wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania spraw, które nie zostały wymienione w cyt. przepisach. W szczególności nie jest on uprawniony do rozpoznawania skarg na działania innych podmiotów niż organy administracji publicznej. Zasada ta obowiązuje także w rozpoznawanym przypadku. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca kwestionuje pisemne stanowisko Dyrektora Zarządu Nieruchomości Miejskich w B. (pismo z dnia 9 kwietnia 2009 r. i kolejne o podobnej treści), który nie jest organem administracji publicznej. Wskazany Zarząd, stosownie do treści § 1 uchwały Nr XL VIII/381/06 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 24 lutego 2006 r. w sprawie likwidacji zakładu budżetowego pod nazwą Zarząd Budynkami Mieszkalnymi w B. w celu przekształcenia w jednostkę budżetową pn. Zarząd Nieruchomości Miejskich (ZNM), stanowi jednostkę organizacyjną gminy nieposiadającą osobowości prawnej, natomiast jej Dyrektor - na podstawie upoważnienia Burmistrza Miasta Brzegu i w oparciu o postanowienia Statutu ZNM - wykonuje czynności dotyczące gospodarowania zasobem nieruchomości gminnych, wynikające z uchwały Nr XXVII/226/08 Rady Miejskiej w Brzegu z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, w tym m.in. przyjmuje wnioski o najem i przygotowuje niezbędną dokumentację (listy, wykazy, katalogi), zgodnie z zasadami i trybem określonym uchwałą Rady Miasta (pkt II. 2. 8, pkt II. 3. 17 Statutu). Z kolei, po myśli § 7 pkt 6 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, listy osób, z którymi winna być zawarta umowa najmu lokalu gminnego (w uchwale nazwana listą przydziału mieszkań) zatwierdza Burmistrz, po uprzednim zaopiniowaniu ich przez Społeczną Komisję Mieszkaniową. Z zaprezentowanych rozwiązań prawnych wynika, że organem decydującym o ostatecznym kształcie rocznej listy przydziału mieszkań konkretnym osobom jest Burmistrz, a nie Dyrektor ZNM, który wprawdzie przeprowadza zdecydowaną część procedury poprzedzającej wyłonienie osób uprawnionych, bo przyjmuje i rozpoznaje wnioski pod kątem spełnienia warunków wynikających z postanowień uchwały Rady Miasta, uzupełnienia je i weryfikuje oraz opracowuje roczny projekt listy, w tym także dokonuje korekty listy, jednak podejmowane przez niego czynności mają charakter czynności wstępnych, technicznych i jako takie nie mogą być uznane za czynności z zakresu administracji publicznej podlegające kognicji sądów administracyjnych. Czynności te, jak słusznie dowodzono w odpowiedzi na skargę, mogą być skarżone jedynie w drodze skarg powszechnych, w trybie określonym w Dziale VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1071 ze zm.), który jednak nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Powiedziane dotąd nie oznacza, że procedura dotycząca realizowania przez gminę polityki mieszkaniowej, znajdującej w niniejszej sprawie szczegółowe rozwiązania w podjętej przez Miasto Brzeg uchwale z dnia 25 kwietnia 2008 r., pozostaje zupełnie poza kontrolą sądu administracyjnego i że osoba skreślona z listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy gminnego lokalu mieszkalnego jest pozbawiona środków ochrony. Słusznie podnosi skarżąca, powołując się w tej mierze na stanowisko wyrażone w piśmie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., że dopuszczalność skargi na akt wydany w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu komunalnego nie jest z założenia wykluczona, niemniej jednak z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w badanej sprawie, bowiem - co jeszcze raz należy wyraźnie podkreślić - przedmiotem rozpoznawanej skargi są czynności Dyrektora ZNM podejmowane na etapie poprzedzającym wydanie przez Burmistrza aktu zatwierdzającego roczną listę osób uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobów mieszkaniowych Gminy. W tym miejscu zasadnym jest przywołanie poglądu zaprezentowanego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08, publ. ONSAiWSA 2008/6/90, na tle sprawy związanej z podjęciem przez zarząd dzielnicy m.st. Warszawy uchwały odmawiającej zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wedle stanowiska NSA, wskazana uchwała zarządu dzielnicy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w cyt. wyżej art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., który może zostać zaskarżony do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę. W niniejszej sprawie opisywana ochrona polegać będzie więc na możliwości zaskarżenia przez A. H. do sądu administracyjnego wydanego przez Burmistrza Brzegu, zgodnie z § 7 pkt 6 uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy - Miasto Brzeg, zarządzenia zatwierdzającego roczną listę osób zakwalifikowanych do przydziału lokalu, czyli aktu z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa we wskazanym już wcześniej art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. O ile skarżąca zdecyduje się na złożenie skargi i zakwestionowanie faktu pominięcia jej nazwiska na rocznej liście przydziału, winna dodatkowo pamiętać o uprzednim wezwaniu Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, skoro rozpatrywana sprawa nie należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie wskazanego już wyżej art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Na koniec należy jeszcze wyjaśnić, że brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku pełnomocnika Gminy, który domagał się zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w razie odrzucenia skargi przez Sąd. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu kosztów między stronami postępowania dopuszczalne jest tylko w sytuacjach przewidzianych przepisem art. 209 P.p.s.a., tj. w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201 P.p.s.a. (umorzenie postępowania na skutek wydania decyzji autokontrolnej) oraz w art. 203 i art. 204 P.p.s.a. (rozstrzygnięcie dotyczące skargi kasacyjnej). Jest oczywiste, że w niniejszej sprawie takiego orzeczenia nie wydano, dlatego Sąd nie rozstrzygał o kosztach postępowania.