II SA/Ol 947/09

Dnia 3 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia 1/ odrzucić skargę; 2/ zwrócić skarżącemu M. K. uiszczony wpis w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych). WSA/post.1 – sentencja postanowienia W dniu 16 maja 2007 r. A. i R.G. zgłosili Staroście N. zamiar budowy pięciu zbiorników na gnojówkę, każdy o pojemności 25 m³ oraz płyty gnojowej o powierzchni użytkowej 150 m², na działkach "[...]". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. postanowieniem z dnia 24 lipca 2007 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na działce nr "[...]", nakazał inwestorom zabezpieczyć wykop pod trzecią komorę zbiornika i zobowiązał ich do przedstawienia, do dnia 31 sierpnia 2007 r., wymienionych w sentencji postanowienia dokumentów. Następnie decyzją z dnia 13 września 2007 r. organ pierwszej instancji nakazał inwestorom rozbiórkę zbiornika na gnojowicę, gdyż nie zrealizowali oni w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków. Po rozpatrzeniu odwołania A. i R. G., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia 17 października 2007 r. uchylił powyższą decyzję w całości, uchylił postanowienie z dnia 24 lipca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stwierdził bowiem, że materiał dowodowy nie odzwierciedlał stanu faktycznego sprawy i nie pozwalał na prawidłowe ustalenie stron postępowania, a w postanowieniu nie sprecyzowano trybu wszczętego postępowania. Decyzją z dnia 19 września 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy zbiornika wielokomorowego na gnojówkę. Wyjaśnił, że inwestorzy dokonali zgłoszenie zamiaru budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Ponieważ kontynuowali oni budowę zgodnie z tym zgłoszeniem, brak było znamion samowoli budowlanej. Powyższe wykluczyło prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, które stało się więc bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M.K., decyzją z dnia 29 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 975/09, po rozpoznaniu skargi M.K. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Sąd wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu weryfikacji parametrów technicznych spornych zbiorników oraz przeanalizowania, czy faktycznie wybudowane obiekty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, czy też prawidłowe było dokonanie zgłoszenia. Decyzją z dnia 26 czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych przy budowie spornych zbiorników na gnojówkę w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji ustalił, że wybudowanie spornych zbiorników wymagało zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej, które zostało przez inwestora dokonane. Parametry techniczne każdego pojedynczego zbiornika odpowiadają parametrom ze zgłoszenia oraz z projektu budowlanego zbiorników na gnojówkę załączonego do tego zgłoszenia. Każdy z tych zbiorników może funkcjonować samodzielnie jako odrębny obiekt budowlany (nie stwierdzono połączeń konstrukcyjnych pomiędzy zbiornikami), zaś ich lokalizacja jest zgodna z lokalizacja określoną na pomiarze wykonawczym z dnia 6 grudnia 2007 r. Zachowane zostały minimalne odległości wynikające z przepisów techniczno – budowlanych. Organ pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że Starosta N. nie nałożył na inwestorów obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów i nie wniósł sprzeciwu do przedmiotowego zgłoszenia, wobec czego zgłoszenie jest skuteczne. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w decyzjach Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i w piśmie Dyrektora Wydziału Infrastruktury i Geodezji Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 1 sierpnia 2007 r. Organ zauważył, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1c Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcja rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, jak np. szczelnych zbiorników na gnojówkę lub gnojowicę o pojemności do 25 m³, a przepis ten nie określa limitu zbiorników. Wywiódł, że działka, na której usytuowane są sporne obiekty budowlany jest działką siedliskową. W związku z powyższym stwierdził brak znamion samowoli budowlanej i brak podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia skutkowały odstąpieniem od nakładania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że Wójt Gminy J. wydał w dniu 16 czerwca 2009 r. decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie płyty gnojowej i pięciu zbiorników na gnojówkę na działkach "[...]". Stwierdził ponadto, że nie zastosował art. 10 § 1 K.p.a., gdyż strony zapoznały się z aktami sprawy w toku rozprawy w dniu 22 czerwca 2009 r. W złożonym odwołaniu M.K. wywiódł, że organ pierwszej instancji błędnie ustalił stan faktyczny, gdyż inwestor wybudował dwa zbiorniki o różnych funkcjach, t.j. jeden zbiornik o pojemności do 24 m³ na ścieki sanitarne i czterokomorowy zbiornik, o pojemności każdej komory do 24 m³, którego komory są połączone rurą. Wybudowanie tych obiektów budowlanych wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucił, że organ pierwszej nie brał pod uwagę wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 975/08, gdyż uznał dokonane przez inwestora zgłoszenie za skuteczne. Ponadto pominął fakt, że działka "[...]" leży na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki O., gdzie zakazuje się lokalizowania nowych obiektów zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Odwołujący się podał też, że w dacie budowy zbiorników i w dacie wszczęcia postępowania nie było wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów procedury administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, dotyczących przeprowadzenia dowodów i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia 25 sierpnia 2009 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie tego organu w sprawie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. wyczerpująco zebrał materiał dowodowy, który jest wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Za fakt bezsporny uznał skutecznie złożone przez inwestorów zawiadomienie o zamiarze budowy pięciu zbiorników na gnojówkę oraz płyty gnojowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał, zdaniem organu odwoławczego, delegacji prawnej do badania przyjętego przez organ administracji - architektonicznej zgłoszenia. Wojewoda pismem z dnia 1 sierpnia 2007r. poinformował, że zamierzenia inwestora są zgodne z art. 29 ust. 1 pkt. 1 litera b i c Prawa budowlanego. Ponadto Wojewoda powołał się na pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 1 lipca 2007 r., w którym stwierdzono, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie wpłynie negatywnie na Obszar Chronionego Krajobrazu. Wobec prawidłowo przyjętego zgłoszenia i prawidłowego wykonania zbiorników organ pierwszej instancji zasadnie odstąpił od nakazania wykonania określonych obowiązków. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie brak jest znamion samowoli budowlanej, co uzasadnia umorzenie postępowanie organu pierwszej instancji. Dodał, że obiekty objęte postępowaniem nie stanowią zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska, tym samym postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia. Wnioskiem z dnia 10 września 2009 r. M. i M.K., powołując się na art. 111 § 1 K.p.a., zwrócili się do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. o uzupełnienie decyzji z dnia 25 sierpnia 2009 r. poprzez: podanie daty, wszczęcia postępowania przez organ pierwszej instancji w sprawie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie spornych zbiorników, do stanu zgodnego z prawem, wyjaśnienia, co stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w tej decyzji oraz podanie, kto jest stroną postępowania oznaczonego znakiem: "[...]". Ponadto, wnieśli o poinformowanie ich, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, o przysługującym nowym terminie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję i podanie ilości egzemplarzy skargi. Postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 111 § 1 K.p.a., odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia 25 sierpnia 2009 r. Podał w uzasadnieniu, że M.K. nie przedłożyła w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania organu odwoławczego dokumentu potwierdzającego, że jest stroną postępowania, to zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. jej wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Wyjaśnił ponadto, że zgodnie z art. 111 § 1 K.p.a. nie jest dopuszczalne uzupełnienie uzasadnienia decyzji, czego żądał wnioskodawca. W złożonej w dniu 25 września 2009 r. skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2009 r. M.K. zarzucił, że organy obu instancji nie uwzględniły wyroku WSA w Olsztynie z dnia 3 lutego 2009 r., gdyż uznał za skuteczne dokonane przez inwestorów zgłoszenie. Zdaniem skarżącego w toku postępowania nie podjęto prawidłowych działań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym względzie wskazał na nieprawidłowości w toku oględzin w dniu 22 czerwca 2009 r. stwierdził ponadto, że nie odniesiono się do zgłaszanych przez niego w odwołaniu zarzutów, uwag i wniosków, czym naruszono art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie ocenił czy sporne zbiorniki nie zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślił przy tym, że działanie inwestorów zmierzało do obejścia przepisów Prawa budowlanego. Zarzucił też naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uwzględnienie kierowanego do Sądu pisma inwestora z dnia 18 czerwca 2009 r., złożonego po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Skarżący zaznaczył ponadto, że nie otrzymał odpowiedzi na swój wniosek o uzupełnienie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że umożliwił stronom wypowiedzenie się w trybie art. 10 § 1 K.p.a. przed wydaniem decyzji, lecz strony nie skorzystały z tej możliwości. Wskazał ponadto, że Rada Powiatu w N. uchwałą nr XXXI/187/09 z dnia 29 września 2009 r. uznała za bezzasadna skargę M.i M. K. na działalność organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje. Przed dokonaniem oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2009 r. uchylającej decyzję organu I instancji i umarzającej postępowanie organu I instancji przedmiocie samowoli budowlanej należało wyjaśnić czy dopuszczalna jest skarga na tę decyzję w sytuacji, gdy skarżący M.K. wniósł ją przed rozpatrzeniem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jego wniosku o uzupełnienie tejże decyzji. Z akt sprawy wynika, że skarżący po otrzymaniu w dniu 28 sierpnia 2009 r. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2009 r. uruchomił dwa wykluczające się środki procesowe, tj., złożył wniosek o uzupełnienie przedmiotowej decyzji co do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 1 K.p.a., a następnie, jeszcze przed otrzymaniem orzeczenia co do uzupełnienia rozstrzygnięcia, wniósł w dniu 25 września 2009 r. skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W ocenie Sądu skarżący występując do Kolegium z żądaniem uzupełnienia decyzji wydanej w trybie odwoławczym nie mógł przed wydaniem rozstrzygnięcia w żądanym przez niego zakresie, wnieść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Do wniosku takiego prowadzi analiza unormowań zawartych w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej jako P.p.s.a.), oraz unormowań art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Stosownie do art. 53 § 1 P.p.s.a. iż skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Natomiast przepis art. 111 §1 K.p.a. stanowi, iż strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W myśl § 2 tegoż przepisu, w przypadkach określonych w § 1 termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi. Z przytoczonego przepisu art. 111 § 2 K.p.a. niezbicie wynika, iż dopiero od daty doręczenia decyzji zawierającej uzupełniające rozstrzygnięcie albo postanowienia odmawiającego uzupełnienia rozstrzygnięcia, będzie biegł dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy. To z kolei oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2009 r. mogła być wniesiona przez najwcześniej w dniu otrzymania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2009 r. o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia, Tymczasem skargę wniesiono już w dniu 25 września 2009 r., a więc przedwcześnie. Reasumując stwierdzić należy, iż M.K. występując z żądaniem uzupełnienia decyzji organu II instancji uruchomił procedurę przewidzianą w art. 111 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei spowodowało, że do dnia otrzymania odpowiedzi w przedmiocie uzupełnienia decyzji nie mógł wnieść na tę decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Z powyższych względów Sąd uznał, iż wniesienie skargi było niedopuszczalne i z mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił.