II OSK 373/10

Dnia 10 marca 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Bujko po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Ol 947/09 odrzucającego skargę M.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2009 roku Nr [...] w przedmiocie samowoli budowlanej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2009 roku w przedmiocie samowoli budowlanej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Nidzicy i umorzył postępowanie tego organu w sprawie samowoli budowlanej. Wnioskiem z dnia 10 września 2009 r. M. i M.K., powołując się na art. 111 § 1 k.p.a., zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie o uzupełnienie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. poprzez: podanie daty wszczęcia postępowania przez organ I instancji w sprawie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budowie spornych zbiorników do stanu zgodnego z prawem, wyjaśnienia, co stanowi samowolę budowlaną, o której mowa w tej decyzji oraz podanie, kto jest stroną postępowania oznaczonego znakiem: [...]. Ponadto, wnieśli o poinformowanie ich, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, o przysługującym nowym terminie do złożenia skargi do sądu administracyjnego na powyższą decyzję i podanie ilości egzemplarzy skargi. W dniu [...] września 2009 r. M.K. wniósł skargę na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. Postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Olsztynie odmówił uzupełnienia swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. Odrzucając skargę Wojewódzki Sad Administracyjny w Olsztynie wskazał, że skarżący po otrzymaniu w dniu 28 sierpnia 2009 r. decyzji Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] sierpnia 2009 r. uruchomił dwa wykluczające się środki procesowe tj., złożył wniosek o uzupełnienie przedmiotowej decyzji co do rozstrzygnięcia w oparciu o art. 111 § 1 k.p.a., a następnie, jeszcze przed otrzymaniem orzeczenia co do uzupełnienia rozstrzygnięcia, wniósł w dniu 25 września 2009 r. skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W ocenie Sądu I instancji skarżący występując do Kolegium z żądaniem uzupełnienia decyzji wydanej w trybie odwoławczym nie mógł przed wydaniem rozstrzygnięcia w żądanym przez niego zakresie, wnieść skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W ocenie Sądu I instancji, z przepisu art. 111 § 2 k.p.a. niezbicie wynika, że dopiero od daty doręczenia decyzji zawierającej uzupełniające rozstrzygnięcie albo postanowienia odmawiającego uzupełnienia rozstrzygnięcia, będzie biegł dla strony termin do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji zawierającej całość załatwienia sprawy. To z kolei oznacza, iż w rozpoznawanej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego mogła być wniesiona przez najwcześniej w dniu otrzymania postanowienia Warmińsko - Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia [...] października 2009 r. o odmowie uzupełnienia rozstrzygnięcia. Tymczasem skargę wniesiono przedwcześnie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.K. zarzucając naruszenie art. 9 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy skarżący występuje na danym etapie postępowania administracyjnego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i nie został poinformowany o możliwości i terminie wniesienia skargi do WSA po otrzymaniu postanowienia w przedmiocie odmowy uzupełnienia decyzji. Zarzucono także naruszenie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw w sytuacji, gdy nie został on pouczony o możliwości wniesienia skargi do sądu dopiero po otrzymaniu odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie decyzji. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 53 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 111 § 1 k.p.a. poprzez nietrafne uznanie wniosku skarżącego z 10 września 2009 r. za wniosek o uzupełnienie decyzji organu II instancji, w sytuacji gdy był to wniosek o uzupełnienie uzasadnienia decyzji, który nie blokował możliwości rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem część podniesionych w niej zarzutów okazała się uzasadniona. Stosownie do treści art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a - skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Z kolei zgodnie z treścią art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. W przypadkach tych przypadkach termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia doręczenia jej odpowiedzi (art. 111 § 2 k.p.a.). Orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona; w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym, zażaleniowym czy też sądowoadministracyjnym. Zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania, skargi czy też powództwa do sądu powszechnego na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (decyzji uzupełniającej albo postanowienia o odmowie uzupełnienia art. 111 § 2 k.p.a.). Celowościowa wykładnia cytowanych przepisów prowadzić musi do wniosku, że przesunięcie terminu do złożenia środka odwoławczego służy zapewnieniu stronie możliwości skutecznego zakwestionowania decyzji w dalszym postępowaniu. Innymi słowy, jeżeli wydany akt dotknięty jest nieistotnymi brakami, które mogą podlegać uzupełnieniu przez organ w trybie art. 111 § 2 k.p.a., to winne one zostać uzupełnione czy też sprostowane przez ten organ, ale strona nie może ucierpieć w związku z upływem terminu jaki wiąże się procedurą określoną w cytowanym przepisie. W tym też znaczeniu art. 111 § 2 k.p.a. nie jest stricte przesunięciem początku biegu terminu, lecz niejako jego przedłużeniem o okres, w którym dochodzi do rozpoznania wniosku o uzupełnienie bądź sprostowanie. Przepis art. 111 § 2 k.p.a. nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących terminy do złożenia środków odwoławczych, bowiem nie wyłącza ich zastosowania na rzecz innej regulacji, ale je uzupełnia. Nie można bowiem uznać, że wniosek o uzupełnienia decyzji oraz skarga, odwołanie czy też powództwo są dla siebie środkami konkurencyjnymi. Złożenie wniosku w trybie art. 111 § 1 k.p.a. służy usunięciu braków nieistotnych, w przeciwieństwie do środków odwoławczych, skargi czy powództwa, które zmierzają do zakwestionowania samej istoty rozstrzygnięcia. Analizy funkcji cytowanego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego prowadzi do wniosku, że uzupełnienie nieistotnych braków decyzji nie powinno niweczyć możliwości zakwestionowania przez stronę samego rozstrzygnięcia. Odmienna interpretacja cytowanych przepisów, a więc interpretacja jaką zastosował Sąd I instancji, prowadzi do całkowicie niezasadnego ograniczenia prawa strony do rozpoznania środka odwoławczego, skargi czy powództwa. Sprawa niniejsza jest tego jaskrawym przykładem. Wraz z aktami postępowania Sąd I instancji otrzymał postanowienie z dnia [...] października 2009 r. o odmowie uzupełnienia decyzji. Trudno zatem przyjąć, że złożenie skargi przed rozpoznaniem wniosku pozbawiało sąd możliwości oceny całokształtu postępowania. Ponadto w treści postanowienia z dnia [...] października 2009 r. nie pouczono strony o możliwości złożenia skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. w terminie rozpoczynającym swój bieg od dnia doręczenia postanowienia. O takiej możliwości strona dowiedziała się na skutek postanowienia o odrzuceniu skargi, które zostało wydane dopiero w dniu 3 grudnia 2009 r. Wprawdzie akta sprawy nie zawierają dowodu doręczenia stronie postanowienia z dnia [...] października 2009 r., jednakże należy założyć, że mogło dojść do sytuacji, w której termin do wniesienia skargi liczony od dnia doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji upłynął zanim doszło do odrzucenia pierwotnie wniesionej skargi. Ma to dwojakie konsekwencje. Po pierwsze, w momencie kiedy strona zyskała wiedzę o terminie zaskarżenia decyzji (a zatem w momencie ogłoszenia postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r.) pozostawała już w zwłoce. Po drugie zaś, do momentu odrzucenia pierwszej skargi strona nie mogła skutecznie wnieść skargi kolejnej, bowiem podlegałaby ona odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. (sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona). Konsekwencją takiego stanu rzecz jest stwierdzenie, że Sąd I instancji błędnie zastosował wskazane jako podstawy skargi kasacyjnej przepisy art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 111 § 2 k.p.a. i błędnie stwierdził, że skarga została złożona przedwcześnie. Zarzut naruszenia art. 9 i art. 107 § 1 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przepisów tych Sąd I instancji nie stosował i stosować nie mógł. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogą być skutecznie podnoszone w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozstrzyga sprawę merytorycznie, a zatem dokonuje oceny zastosowania określonych przepisów przez organy administracji. Tymczasem w niniejszej sprawie do takiego rozstrzygnięcia nie doszło, bowiem Sąd poprzestał na ocenie dopuszczalności skargi, a konkretnie terminu do jej wniesienia określonego w art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz dodatkowo w art. 111 § 2 k.p.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. orz. SN z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97, niepubl.). Przepis ten nie może zatem odnosić się do uchybień w postępowaniu administracyjnym. Nie sposób jednocześnie stwierdzić, że na jakimkolwiek etapie postępowania sądowoadministracyjnego strona została pozbawiona możliwości swoich praw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.