I OSK 704/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. i R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Po 641/08 w sprawie ze skargi A. i R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Po 641/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. i R. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Starosta Poznański zwrócił na rzecz E. F. i P. K. po 1/2 części nieruchomości położonej w P. przy ul [...], obręb [...], działka nr [...]. Decyzję w dniu 2 stycznia 2008 r. doręczono pełnomocnikowi osób, na rzecz których decyzja została wydana, a w dniu 7 stycznia 2008 r. Zarządowi Dróg Miejskich w Poznaniu oraz Miastu Poznań. W przewidzianym ustawą terminie odwołanie od tej decyzji wniósł Prezydent Miasta Poznania oraz Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu. W dniu 7 marca 2008 r. w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Poznaniu A. P. i R. P. złożyli wniosek o uznanie ich za stronę postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu działki nr [...]. Wnioskodawcy podnieśli, że jako właściciele działki nr [...] zostali pozbawieni udziału w postępowaniu zwrotowym. Tego samego dnia oboje skarżący wnieśli również odwołanie od decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Na postanowienie to A. i R. P. wnieśli skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Po 591/08). Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Prezydenta Miasta Poznania oraz Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Poznaniu, utrzymał w mocy decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2007r. Decyzję doręczono pełnomocnikowi osób, na rzecz których wydano decyzję zwrotową, Miastu Poznań, Zarządowi Dróg Miejskich w Poznaniu oraz Staroście Poznańskiemu. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego wnieśli A. P. i R. P., żądając jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że decyzja administracyjna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości wydawana jest na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z brzmienia tych przepisów jednoznacznie wynika, iż stronami postępowania prowadzonego na tej podstawie są poprzedni właściciel nieruchomości (jego następca prawny) oraz aktualny właściciel nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie skarżący nie posiadają żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, o której stanowi zaskarżona decyzja. Skarżący jako okoliczność mającą uzasadniać interes prawny w kwestionowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, powołali utratę dostępu do drogi publicznej - ul. [...]. Okoliczności związane z faktycznym korzystaniem w przeszłości ze zwracanej nieruchomości przez skarżących oraz innych mieszkańców nieruchomości położonych w tym rejonie nie mogą mieć żadnego wpływu na postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w świetle braku posiadania tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. P. i R. P., wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu po ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie od kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organy, dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z naruszeniem art. 28 kpa, w postaci nieuzasadnionej odmowy skarżącym przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w wyniku błędnego oddalenia skargi w sytuacji naruszenia przez organy administracyjne art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia czy skarżący należą do kręgu podmiotów, o których mowa w art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz jakiego rodzaju uprawnienia przysługują skarżącym w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, a w efekcie czy skarżący są stronami postępowania dotyczącego zwrotu spornej nieruchomości; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy administracyjne dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało kluczowy wpływ na wynik sprawy, uzasadniając to niesłusznie brakiem interesu prawnego po stronie skarżących, poprzez błędną wykładnię art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny i Sąd Administracyjny zważył, co następuje: podstawowym zagadnieniem, jakie należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie jest kwestia legitymacji skargowej strony skarżącej. Tylko bowiem istnienie tej legitymacji umożliwiało Sądowi I instancji rozpatrywanie kolejnych zarzutów wniesionej skargi i analizę legalności zaskarżonej decyzji. Brak legitymacji prowadzić do oddalenia skargi bez badania zasadności zarzutów w niej podniesionych. Legitymację do wniesienia skargi zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. – ma każdy, kto ma interes prawny w jej wniesieniu, ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "interesu prawnego" należy do typowych klauzul generalnych. Opierając się na wykładni systemowej należy przyjąć tezę, zgodnie, z którą pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 p.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. W analizowanej sprawie jest bezspornym, że skarżący nie są właścicielami działki nr [...] ani jej użytkownikiem wieczystym. Skarżący są właścicielami działki nr [...], która to działka, w konsekwencji decyzji orzekającej o zwrocie działki [...] straci dostęp do ul. [...]. Oznacza to, że skarżący mają interes faktyczny, który nie może być podstawą do wywodzenia z niego interesu prawnego, a w szczególności do budowania na nim legitymacji do wniesienia skargi na decyzję orzekającą o zwrocie działki nr [...] na rzecz E. F. i P. K. W tych okolicznościach Sąd I instancji zasadnie stwierdził brak po stronie A. i R. P. legitymacji do wniesienia skargi. Brak legitymacji doprowadził do oddalenia skargi i do pominięcia w rozważaniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wszelkich elementów merytorycznych sprawy. Z tego względu zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 138 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw z art. 145 §1 pkt.1 lit.a p.p.s.a. jest nie uzasadniony. Również nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analizując pisemne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiada ono dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dość szczegółowo przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podnoszone w skardze i stanowisko strony przeciwnej. Wskazał ponadto podstawę prawną oraz w dostateczny sposób wyjaśnił motywy wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a.