IV SA/Po 860/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Ewa Kręcichwost -Durchowska Protokolant St. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. Przedsiębiorstwa Oczyszczania . S.A. we W. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zarządu odpadami komunalnymi, 1. stwierdza nieważność punktu 11.2 Planu gospodarki odpadami dla Gminy P. przyjętego zaskarżoną uchwałą, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w części określonej w punkcie 1 wyroku, 3. zasądza od Prezydenta Miasta P. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz – Frymus /-/M. Dybowski Uchwałą z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] Rada Miasta P. przyjęła "Plan Gospodarki Odpadami dla Gminy P.". W uchwale wskazano, iż na terenie Gminy P. może działać wyłącznie jeden przedsiębiorca, posiadający zgodę Prezydenta Miasta P. na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W punkcie 11.2 przedmiotowej uchwały wskazano, iż na prowadzenie działalności w zakresie gospodarki odpadami wyłoniona została w drodze przetargu firma A. P. Sp. z o.o. Spółka ta wskazana została przez Gminę jako przedsiębiorca, który będzie realizował - w jej imieniu - zadania wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.), i który posiada wyłączność na terenie Gminy P. na świadczenie w/w usługi. Wezwaniem z dnia 03 sierpnia 2009 r. W. Przedsiębiorstwo Oczyszczania A. S.A. z siedzibą we W. wezwało Radę Miasta P. do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Przedsiębiorstwa A. organ wykonawczy Gminy nie ma prawa udzielać zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej o której mowa w uchwale, w sposób arbitralny i zagrażający wolnej konkurencji. Przepisy uchwały Rady Miasta P., które zamykają rynek świadczenia usług polegających na odbiorze odpadów komunalnych dla innych przedsiębiorców niż spółka A. P. Sp. z o.o., naruszają postanowienia Konstytucji. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. Prezydent Miasta P. udzielił odpowiedzi na powyższe. Organ poinformował, iż 08.06.2009 r. zawarto umowę na wykonanie raportu z realizacji i aktualizacji "Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy P.". Wykonanie nastąpi do 30 listopada 2009 r. W opracowaniu tym nie zostaną wprowadzone jakiekolwiek zapisy mówiące o posiadaniu przez A. P. Sp. z o.o., bądź jakikolwiek inny podmiot wyłączności na terenie gminy P. na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W obowiązującej uchwale zostanie zmieniony punkt 11.2 dotyczący wyłączności na świadczenie usług. Skargę na Uchwałę Rady Miasta P. nr [...]z dnia [...] maja 2005r. wniosła spółka W. Przedsiębiorstwo Oczyszczania A. S.A. żądając stwierdzenia jej nieważności w punkcie 11.2 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż postanowienie pkt 11.2 Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy P., przyznające wyłączność w zakresie odbierania 1 odpadów komunalnych na terenie Gminy P. Spółce A. P. Sp. z o.o. w P. nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 9 ust. 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Skarżąca zwróciła uwagę, iż chęć złamania przez nią monopolu innego przedsiębiorcy świadczącego usługi objęte wnioskowanym zezwoleniem, nie może być w ujęciu normatywnym traktowana jako "niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z gminnym planem gospodarki odpadami". Pkt 11.2 Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy P. nie określa, bowiem sposobu zagospodarowania odpadami, takie wytyczne znajdują się przede wszystkim w pkt 11.1 i 12 tego Planu. Wyliczenie w art. 9 ust. 1c ma charakter enumeratywny i nie daje podstawy do odmowy udzielenia zezwolenia z uwagi na inne niż wymienione w tym przepisie okoliczności. Skarżąca powołała się na stanowisko Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów zawarte w decyzji z dnia 03 sierpnia 2009 r., nr [...], w której Prezes UOKiK stwierdził, iż praktyka Rady Miasta P. ogranicza konkurencję i nakazał zaniechanie jej stosowania. Zdaniem skarżącej pkt 11.2 Planu Gospodarki Odpadami dla Gminy P. rażąco narusza prawo i tym samym jej interes prawny i na tej zasadzie istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu w powołanej części. Skarżąca zwróciła uwagę, iż kwestia raportu, o jakim wspomniał Prezydent Miasta P. leży poza zainteresowaniem przedmiotowego sporu. Skarżąca domaga się bowiem usunięcia (wykreślenia) konkretnych zapisów w aktach prawa miejscowego, co jest obiektywnie możliwe bez istnienia przedmiotowego raportu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 17 lutego 2010 r. Prezydent Miasta P. poinformował Sąd, iż obowiązuje już uchwała Nr [...]z dnia [...] listopada 2009 r. W chwili obecnej, więc nie ma żadnych przeszkód prawnych aby Skarżąca mogła wystąpić o udzielenie stosownego zezwolenia. Prezydent stanął na stanowisku, iż powołany wyżej akt prawny jako obowiązujący wydany został najpóźniej i jest szczególny w stosunku do uchwały z dnia [...].05.2005 r. W świetle powyższego Prezydent stwierdził, iż skarga winna być oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy zaznaczyć, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności zaskarżonych aktów lub czynności administracyjnych, a więc dokonuje analizy, czy w zaskarżonych orzeczeniach nie doszło do naruszenia prawa. Oznacza to, że sąd nie 2 ma możliwości orzeczenia, co do meritum sprawy, lecz może uchylić zaskarżony akt lub orzeczenie, celem ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać zasady praworządności tzn. działać na podstawie przepisów prawa. Zasada ta została podkreślona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) stanowiącym, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jak wynika z przepisu art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm- dalej jako ppsa.), Sąd uwzględniając skargę na uchwalę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do postanowień art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy zarówno w doktrynie jak i w judykaturze, zalicza się wszystkie akty wydawane w warunkach określonych w powyższym przepisie, a zatem powszechnie obowiązujące akty wydawane na podstawie wyraźnych i szczegółowych upoważnień ustawowych. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W zaistniałym stanie faktycznym, sąd podzielił stanowisko Skarżącej, iż w związku z podjęciem przez Radę Miasta P. punktu 11.2 Uchwały, z istotnym naruszeniem postanowień ustawowych, zasadnym jest wyeliminowanie go z obrotu prawnego. W stanowieniu prawa miejscowego prawodawca lokalny będący organem władzy publicznej jest obowiązany przestrzegać zasad podstawowych w demokratycznym państwie prawnym, to jest zasad: praworządności i legalności. Tylko 3 w takim przypadku system prawa będzie spójny, a więc będzie można mówić o jego jedności (por. D. Dąbek, op. cit., str. 259). Przystępując do merytorycznej oceny zarzutów skargi i zakwestionowanej nią uchwały wskazać należy, iż w świetle ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. dalej jako- u.c.p.g) zasadą ogólną jest wykonywanie obowiązków m.in. w zakresie usuwania odpadów komunalnych przez właścicieli nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 3) lub inne podmioty, na których obowiązek ten ciąży z mocy ustawy (art. 5 ust. 2, 4 i 5 oraz art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Jako wyjątek od powyższej zasady ustawa dopuszcza przejęcie w części lub całości przez gminę obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości, a określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1, 3b i 4 wskazanej ustawy, m.in. w zakresie usuwania z terenu nieruchomości odpadów komunalnych. Przejęcie obowiązków przez gminę może nastąpić wyłącznie na podstawie podjęcia odpowiedniej uchwały przez radę gminy, a jej podjęcie musi być poprzedzone wyrażeniem w drodze referendum gminnego, akceptacji takiego rozwiązania przez mieszkańców (art. 6a ust. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach na prowadzenie przez przedsiębiorców działalności w zakresie m. in.: 1) odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, 2) opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych - wymagane jest uzyskanie zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 3a wymienionej ustawy - "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 i 2, uwzględniając: 1) opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane." Zezwolenia, o których mowa w ust. 1 art. 7, udziela w drodze decyzji właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Mając na uwadze charakter upoważnienia zawartego w ust. 3a art. 7 powołanej ustawy, nie ulega wątpliwości, że właściwą formą prawną do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o wydanie stosownego zezwolenia, jest zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Oznacza to, że zamieszczone w ust. 3a art. 7 upoważnienie (delegacja) dla organu wykonawczego gminy do określenia wymagań, jakie musi spełnić przedsiębiorca ubiegający się o 4 zezwolenie, ma za zadanie uszczegółowić ustawę we wskazanym zakresie, normując nie tylko zagadnienia techniczne, ale również uwzględnienie specyfiki lokalnej oraz warunki i potrzeby gminy objęte wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Tego rodzaju delegacja ustawowa zmierza do merytorycznego wykonania "przepisu szczególnego", tj. do wykonania upoważnienia zawartego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Strona skarżąca ubiegała się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia, ale otrzymała decyzję odmowną z uwagi na treść punktu 11.2 Uchwały. W zakwestionowanej uchwale, a właściwie w punkcie 11.2 ("sytuacja w gminie") Rada Miasta P. wskazała, iż na prowadzenie działalności na terenie Gminy P. w zakresie gospodarki odpadami wyłoniona została w drodze przetargu firma A. P. Sp. z o.o. Spółka ta wskazana została przez Gminę jako przedsiębiorca, który będzie realizował - w jej imieniu - zadania wynikające z ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), i który posiada wyłączność na terenie Gminy P. na świadczenie w/w usługi. Oznacza to, że na tej podstawie Organ rościł sobie prawo do wydania innemu niż A. przedsiębiorcy negatywnej decyzji - odmowy wydania zezwolenia na świadczenie usług wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podstawą zaś wydania wszelkich decyzji administracyjnych, zgodnie z art. 6 kpa, jest zawsze przepis prawa powszechnie obowiązującego. Stosownie do treści art. 9 ust. 1c u.c.p.g.: właściwy organ (to jest wójt, burmistrz, prezydent miasta) odmówi wydania zezwolenia na działalność wskazaną w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z przesłanek określonych w art. 9 ust. 1c, to znaczy jeżeli zamierzony sposób gospodarowania odpadami lub nieczystościami ciekłymi: 1) jest niezgodny z wymaganiami ustawy i przepisami odrębnymi, przez co należy rozumieć przepisy samej u.c.p.g., u.o., p.o.ś. lub innych ustaw (kryterium prawne), 2) mógłby spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska, przy czym ustawa nie wskazuje, że to zagrożenie ma być bezpośrednie, poważne, aczkolwiek oczywiste jest, że to zagrożenie musi być realne (kryterium faktyczne), 3) jest niezgodny z gminnym planem gospodarowania odpadami, przy czym należy podkreślić, że chodzi tylko o plan gminny, a nie na przykład plan wojewódzki czy powiatowy (kryterium planowe), 5 4) przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub składkowe - chodzi o składki na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne (kryterium podmiotowe). Brzmienie art. 9 ust, 1c. jest niezmiernie kategoryczne. Przepis ten jest klasycznym przykładem decyzji związanej, ponieważ jeżeli organ stwierdzi wystąpienie którejś z tych czterech okoliczności, nie ma możliwości wyboru i musi odmówić wydania zezwolenia (patrz Wojciech Radecki, Komentarz do ustawy, ABC, 2008, wyd. III.). Analogicznie do powyższego Organ nie ma prawa odmówić innemu przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie ww. usług z innego powodu niż wymienione w ustawie. W art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskazane zostało, że źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organu, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Do aktów prawa miejscowego odnosi się również art. 94 Konstytucji RP, w myśl, którego organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W konsekwencji, działania Gminy polegające na zapewnieniu w gminnym planie gospodarki odpadami wyłączności Spółce "A. P." na odbieranie odpadów komunalnych stoją w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawowymi w tym również Konstytucji. Sąd w całej rozciągłości popiera stanowisko Prezesa UOKiK zawarte w decyzji z dnia 03 sierpnia 2009 r. zgodnie, z którym zapewnienie przez Gminę P. monopolu jednemu przedsiębiorcy na świadczenie usług odbierania odpadów komunalnych z terenu tej gminy należy ocenić zdecydowanie negatywnie, jako całkowite zaprzeczenie zasady wolności gospodarczej opartej na konkurencji. Działania Gminy P. prowadzą, bowiem do całkowitego uniemożliwienia powstania konkurencji na rynku świadczenia ww. usług. Konkludując, z obrotu prawnego został wyeliminowany tylko punkt 11.2 uchwały Rady Miasta P. Oznacza to, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana w tej części. Mając powyższe na uwadze, stosownie do postanowień art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 tejże ustawy. /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus /-/ M.Dybowski