II SA/Rz 922/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009 r., nr [...] II SA/Rz 922/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) po rozpatrzeniu odwołania A. W. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2009r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm. - zwana dalej w skrócie Uśr). W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją o odmowie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie braku orzeczenia o separacji lub rozwodu. Organ został poinformowany, że od 1966r. istnieje separacja, ale nie jest orzeczona przez sąd. Na dowód przedłożono dokument wymeldowania swojego ojca i wniosła o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uznało za zasadne zarzuty odwołania i orzekło jak w decyzji wymienionej na wstępie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 17 ust. 1 i 2 Uśr świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00 zł. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ pierwszej instancji ustalił, że M. W. urodziła się w 1924r., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga opieki innej osoby, a A. W. jest osobą, na której względem matki ciąży obowiązek alimentacyjny. Przywołane przepisy i ustalony stan faktyczny potwierdzają, że M. W. pomimo faktycznej separacji nadal pozostaje w związku małżeńskim z J. W. (ur. w 1924r.), co wynika z odpisu skróconego aktu małżeństwa przez Urząd Stanu Cywilnego w D. i dlatego brak jest podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Bez wpływu na wynik postępowania jest fakt, że małżonek M. W. nie jest zameldowany wspólnie z M. W. Stanowisko SKO jest wynikiem wyraźnego brzmienia przepisów. W skardze do Sądu M. W. stwierdziła, że przepisy powołane w zaskarżonej decyzji dyskryminują ludzi, których stan zdrowia nie pozwala na przeprowadzenie separacji czy rozwodu, a tym samym nie pozwalają na ochronę swoich praw. Jedynym dochodem skarżącej i M. W. jest emerytura matki w kwocie 675, 10 zł oraz szacunkowy dochód z odłogowanego pola, za które i tak opłaca podatek i ubezpieczenie KRUS, co nie pozwala na prowadzenie postępowania rozwodowego. Środki finansowe nie pozwalają na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych. Nie otrzymują żadnej pomocy, bo do dochodu jest doliczany zasiłek pielęgnacyjny matki, co powoduje nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego uprawniające do korzystania z pomocy. Ojciec nigdy nie działał na dobro rodziny, nie utrzymują żadnych kontaktów od wielu lat. Celem instytucji pomocy jest zapewnienie możliwości korzystania z przysługujących praw, a brak orzeczenia o separacji narusza prawo do pomocy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna. Organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, gdyż dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest niesporny i nieskomplikowany. A. W. zwróciła się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu wykonywanej opieki nad matką. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. W. zamieszkuje z matką i opiekuje się nią. M. W., legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z J. W., który według relacji skarżącej od 1966r. nie zamieszkuje wspólnie z żoną, a podeszły wiek i koszty z tym związane wykluczają przeprowadzenie rozwodu. Podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2lit a) Uśr jest właśnie okoliczność pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, który w rzeczywistości nie funkcjonuje. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...].10.2009r.) przepis art. 17 ust. 1 obowiązywał w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 223, poz. 1456), która weszła w życie 2 stycznia 2009r. Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis określa krąg podmiotów na rzecz, których można ubiegać się o świadczenia pielęgnacyjne, oraz krąg podmiotów, którym to świadczenie, przy zaistnieniu ustawowych przesłanek, może zostać przyznane. Zgodnie z tym przepisem osoby na rzecz, których można ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, to osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji albo osoba, która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, niepełnosprawność oznacza trwałą lub okresową niezdolność do wypełniania ról społecznych z powodu stałego lub długotrwałego naruszenia sprawności organizmu w szczególności powodującą niezdolność do pracy (art. 2 pkt 10). Stosownie do art. 4 ust. 1 ww. ustawy do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Innymi słowy przesłankę tę można sprowadzić do twierdzenia, że uprawnioną jest osoba, bez względu na wiek, która nie jest w tanie samodzielnie egzystować. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr. do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zaliczył pozostawanie w związku małżeńskim osoby uprawnionej do świadczenia. Dodać należy, że pomimo wielokrotnych nowelizacji art. 17 Uśr, przesłanka wyłączająca z kręgu podmiotów Uprawnionych, osobę pozostającą w związku małżeńskim nie uległa zmianie i przepis ten w brzemieniu wyżej powołanym nadal obowiązuje. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy pozostawanie w związku małżeńskim zawsze musi skutkować odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która faktycznie wykonuje opiekę, spełnia przy tym ustawowe przesłanki do zaliczenia jej do osób uprawnionych do ubiegania się o przyznanie takiego świadczenia (jest bowiem objęta obowiązkiem alimentacyjnym) w sytuacji, gdy małżonek osoby wymagającej opieki nie może jej wykonywać. Pytanie dotyczy zgodności art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr. z art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku podano, że w art. 17 ust. 1 Uśr. mamy do czynienia z pomięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Natomiast w wyroku z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt P 23/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych. Zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59 ze zm.) małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie. Są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Ten obowiązek ma szczególne znaczenie w niepomyślnych okolicznościach życiowych w szczególności takich jak choroba, czy niepełnosprawność uniemożliwiająca normalną egzystencję. Porzucenie małżonka w takiej sytuacji, a więc wówczas, gdy potrzebuje on specjalnie troskliwej opieki i serdecznego współczucia z reguły spotyka się ze sprzeciwem moralnym ze strony społeczeństwa (wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 24.06.1997r. sygn. akt I ACr 162/1997 OSA 1998/9/42). Z definicji małżeństwa wynika obowiązek świadczenia pomocy małżonkowi, a korelatem obowiązku jest prawo do korzystania tej pomocy, które może być realizowane w różnych formach. W typowych sytuacjach pomoc w związku małżeńskim jest dobrowolna i nieodpłatna. Świadczenie pielęgnacyjne, jest przyznawane osobie, która wymaga pomocy, gdyż nie jest możliwa jej samodzielna egzystencja i sprowadza się do czynności umożliwiających i ułatwiających funkcjonowanie w społeczeństwie (wykonywanie bezpośrednich czynności faktycznych) i pomoc ta ze swej istoty musi być pewna i stale wykonywana. Pomimo, że M. W. pozostaje w związku małżeńskim, jednakże z uwagi na fakt, że wspólnie z mężem nie zamieszkuje przez bardzo długi okres obowiązek opieki przejęła na siebie córka A. W., na której względem matki ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie można też zapominać, że J. W. jest w tym samym wieku, co M. W. i ma 86 lat, zatem z racji wieku możliwości sprawowania osobistej opieki w zakresie, w jakim wymaga M. W. jako osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności byłyby ograniczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyraził pogląd, że nieuprawniona jest taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr w związku z art. 17 ust. 1 ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o której mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (wyrok WSA w Olsztynie z 11 marca 2009r. sygn. akt II SA/OL 61/09 LEX nr 533538). Wyrok ten dotyczył uznania za osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego córki rodziców pozostających w związku małżeńskim, którzy obydwoje mieli orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Skład orzekający w niniejszej sprawie aprobuje przedstawiony pogląd i argumentację w nim zawartą, gdyż niemożliwym było wykonywanie przez małżonka opieki, bowiem sam jej potrzebował. Zarówno stan faktyczny niniejszej sprawy jak i sprawy, w której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uprawniają do przyjęcia, że wykładnia celowościowa przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr. pozwoli na stosowanie go zgodnie z celem, którym ma służyć świadczenie pielęgnacyjne przewidziane w ust. 1 tego przepisu, a wynikający z art. 67 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP formułujący nakaz ochrony i opieki Państwa nad osobami niepełnosprawnymi i rodziną. W piśmiennictwie podkreśla się, że od jasnego i niebudzącego wątpliwości rezultatu wykładni językowej wolno odstąpić i oprzeć się na wykładni systemowej tylko wtedy, gdy przemawiają za tym ważne racje. Jedna z nich jest wówczas, gdy uzyskane znaczenie prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanych normami moralnymi lub gdy prowadzi do konsekwencji absurdalnych z punktu widzenia społecznego lub ekonomicznego (L. Morawski: "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 101). Taka sytuacja zaistniałaby przy zastosowaniu wykładni literalnej do ustalonego i przyjętego do orzekania stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Norma prawna zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), zgodnie, z którą świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim wymaga dopełnienia przez dodanie wyrażenia: "o ile współmałżonek jest w stanie samodzielnie wykonywać czynności opiekuńcze w celu zaspokojenia codziennej egzystencji". Takie dopełnienie normy prawnej czyni ją zgodną z konstytucyjnym wzorcem wynikającym z art. 32, art. 67 ust. 1 i art. 71 Konstytucji RP. Nie można bowiem utracić z pola widzenia człowieka, który wymaga pomocy innej osoby do codziennego funkcjonowania. Do zastosowania wykładni rezultatu uprawnia Sąd przepis art. 8 w związku z art. 178 Konstytucji RP. Z tych przyczyn Sąd uznał, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Uśr w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą kierowały się wykładnią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) Uśr zaprezentowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku i rozpoznają wniosek A. W. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.