II SA/Ol 1024/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 lutego 2001 r. nr XLII/664/2001 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Rady Miasta Olsztyn na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rada Miasta Olsztyn w dniu 28 lutego 2001r. podjęła, na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), uchwałę Nr XLII/664/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel w Olsztynie – Rejon Dajtki. Pismem z dnia 21 września 2009r. Stowarzyszenie A powołując się na art. 101 ustawy o samorządzie gminny (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1593 ze zm., dalej jako ustawa: o s.g.) wezwało Radę Miasta Olsztyn do uchylenia w całości uchwały Nr XLII/664/2001 wskazując na naruszenie procedury planistycznej przy jej podejmowaniu, mianowicie naruszenie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wyłączeniu Stowarzyszenia, jako wieczystego użytkownika nieruchomości, z możliwości ochrony swojego interesu prawnego, a w konsekwencji na naruszeniu jego interesu prawnego, jako podmiotu zarządzającego lotniskiem. Następnie, Stowarzyszenie A wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miasta Olsztyn z dnia 28 lutego 2001r. żądając stwierdzenia jej nieważności. Zakwestionowanemu aktowi zarzuciło naruszenie swojego interesu prawnego polegające na nie powiadomieniu o terminie wyłożenia planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), co uniemożliwiło udział w procedurze planistycznej i wniesienie zarzutów do projektu planu, jak też naruszenie interesu prawnego wynikającego z pełnienia funkcji zarządcy lotniska na podstawie przepisów ustawy Prawo lotnicze (Dz. U. z 1962r. Nr 32, poz. 153 ze zm.). Dodatkowo zarzuciło ustaleniom planu m.in.: nie uwzględnienie specyfiki terenu położonego w granicach funkcjonującego lotniska, a tym samym podlegającego szczególnym przepisom ustawy Prawo lotnicze; ustalenie w planie terenów o klasyfikacji "Ls", jako terenów objętych gospodarką leśną, co jest niezgodne z wykonaną i przyjętą do rejestru lotnisk dokumentacją rejestracyjną lotniska, w której wyznaczone zostały granice lotniska i powierzchnie ograniczające wysokość obiektów naturalnych i budowlanych; ustalenie w planie linii zabudowy, którą ograniczono możliwość lokalizacji i rozwoju niezbędnej zabudowy dla wielofunkcyjnego lotniska, co uniemożliwia na terenie lotniska lokalizację bazy Lotniczego Pogotowia Ratunkowego; nie uwzględnienie istotnych zmian eksploatacyjnych i technicznych, jakie zaszły na lotnisku. W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że wpisanie przez Stowarzyszenie (wieczystego użytkownika terenu lotniska) lotniska do rejestru lotnisk cywilnych powoduje, iż w chwili przystąpienia do uchwalania planu działalność lotniska podlegała przepisom ustawy Prawo lotnicze i wydanym na jej podstawie rozporządzeniom, którymi to nadano zarządzającemu lotniskiem szereg uprawnień związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa na terenie lotniska. Z kolei przyjęta przez Radę Miasta uchwała z dnia 28 lutego 2001r. narusza swoimi ustaleniami obowiązujące przepisy ustawy Prawo lotnicze, czym stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa wykonywanych operacji lotniczych, w tym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, a nadto ogranicza w sposób znaczący dalszy rozwój lotniska. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Olsztyn wniosła o jej oddalenie. Podniosła, iż w jej ocenie nie została naruszona procedura uchwalania prawa miejscowego, tym bardziej obowiązujące w czasie uchwalania planu przepisy prawa materialnego, co pozwala na stwierdzenie, że nie został naruszony interes prawny skarżącego. Wskazała, że treść planu była uzgadniana z właściwymi organami oraz właścicielami i użytkownikami wieczystymi, w tym z poprzednikiem prawnym skarżącego. Zgodnie bowiem z wykazem właścicieli i władających nieruchomościami z dnia 23 marca 2000r. działki nr "[...]" do "[...]" były oddane w użytkowanie wieczyste Stowarzyszeniu B i podmiot ten został zawiadomiony zgodnie z obowiązującą procedurą o czynnościach podejmowanych przez organ przygotowujący projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 14 stycznia 2010r. pełnomocnik organu podniósł, iż prostuje poprzednie stanowisko stanowiące, że Stowarzyszenie B nie było poprzednikiem prawnym Stowarzyszenia A, ale było władającym terenem. Skoro oddział terenowy Stowarzyszenia A został zawiadomiony o wyłożeniu planu, to nie została naruszona procedura określona ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, iż w sprawie nie miały zastosowania przepisy prawa lotniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Zasadę tę w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może zatem opierać tej kontroli na innym kryterium. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wskazać też należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, iż niewątpliwie zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o s.g., tak więc na podstawie tego przepisu może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego uchwałą. Skarżący pismem datowanym na dzień 21 września 2009r. (data wpływu do organu w dniu 28 września 2009r.) wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa, zaś Rada nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę na uchwałę rady gminy – wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący wniósł skargę w dniu 24 listopada 2009r., a zatem z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga powyższa jest zatem dopuszczalna, skoro spełnione zostały wymogi formalne jej wniesienia. Przechodząc do meritum należy wskazać, że postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte i było prowadzone w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Gminie przysługują m.in. uprawnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 o s.g. W związku z tym, działając w ramach posiadanych kompetencji i w granicach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (uwzględniając okoliczność, iż zakwestionowana uchwała zastała podjęta pod rządami tej ustawy) gmina nie mogła dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl bowiem art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan ten jest przepisem gminnym (prawem miejscowym), a więc aktem normatywnym, na podstawie którego wydawane są decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Tryb sporządzenia i uchwalania planu został szczegółowo uregulowany w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 5 powyższej ustawy o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie: a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3, c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia. Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało więc możliwość czynnego uczestnictwa w procedurze planistycznej, między innymi poprzez złożenie zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), przez co stanowiło istotny instrument ochrony praw właścicieli (władających) nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Z kolei użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Jednocześnie przywołany art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym należy traktować, jako przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens), a wobec tego brak jest możliwości dostarczenia informacji, dokonania powiadomienia inaczej, aniżeli w opisany w nim sposób. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący nie został poinformowany o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy zasadniczej zmianie miało ulec planistyczne przeznaczenie nieruchomości będącej w jego użytkowaniu wieczystym. Z akt sprawy wynika (k. 14 akt administracyjnych), że pismem z dnia 20 marca 2000r. Zarząd Miasta poinformował Stowarzyszenie B o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego otoczenia jeziora Ukiel – rejon Dajtki. Stowarzyszenie B nie mogło być jednakże podmiotem, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który należy zawiadomić o wyłożeniu projektu planu. Bezspornym jest, że Stowarzyszeniu A przysługuje prawo użytkowania wieczystego terenu lotniska, co wynika z decyzji Prezydenta "[...]" z dn. "[...]", znak: "[...]" oraz aktu notarialnego z dn. 21 lipca 1976r. repertorium A, Nr "[...]". Ze znajdującego się w aktach sądowych niniejszej sprawy (k. 34 i nast.) odpisu z rejestru stowarzyszeń Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że jedynym organem uprawnionym do reprezentowania Stowarzyszenia A jest Zarząd Stowarzyszenia (Stowarzyszenie B jest wyłącznie jednostką terenową Stowarzyszenia A). Ponadto z wyjaśnień strony skarżącej wynika, że posiada prawo użytkowania wieczystego terenu lotniska i zarządza lotniskiem, a prawo to nie zostało zbyte na rzecz Stowarzyszenia B (użytkowanie, dzierżawa, użyczenie, najem), jak też Stowarzyszenie B nie było pełnomocnikiem skarżącego w okresie sporządzania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Doręczenie więc Stowarzyszeniu B zawiadomienia o wyłożeniu do wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że nie został zachowany w procedurze planistycznej obligatoryjny wymóg pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wskazuje, że została naruszona sfera uprawnień właścicielskich Stowarzyszenia A, gdyż zmianie ulegało przeznaczenie jego nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia, a poprzez brak zawiadomienia nie mogło on wziąć udziału w procedurze opracowywania projektu planu i zgłoszenia ewentualnych uwag. Konkludując należy wskazać, że uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem przewidzianego ustawą trybu uzgadniania i uchwalania powoduje w konsekwencji konieczność wyeliminowania takiej uchwały z obrotu prawnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 16 grudnia 2008r., sygn. akt II OSK 1151/08, publ. LEX nr 518297). Skoro bowiem plan miejscowy jest przepisem gminnym, a więc prawem lokalnym powszechnie obowiązującym, rygory jego stanowienia muszą być ściśle przestrzegane, co stanowi jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na naruszenie interesu prawnego skarżącego, który wynika z ustawy Prawo lotnicze należy zauważyć, iż zgodnie z art. 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się postanowienia przepisów szczególnych odnoszące się do obszaru objętego planem i przedmiotem jego ustaleń. Takim przepisem szczególnym są bez wątpienia w niniejszej sprawie przepisy ustawy Prawo lotnicze z 1962r. Zgodnie z art. 28 powyższej ustawy wprowadzenie zmian na istniejącym lotnisku (postanowienia planu wprowadzały m.in. ograniczenia zabudowy na lotnisku, zmieniały przeznaczenie terenu lotniska) wymagało zgody ministra właściwego do spraw transportu, żeglugi i łączności. Z akt sprawy nie wynika, aby organ uzyskał stosowne pozwolenie w tym przedmiocie. Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 15 września 1964r. w sprawie cywilnych lotnisk, lądowisk i lotniczych urządzeń naziemnych (Dz. U. z 1964r. Nr 37, poz. 237) wynikało, że wprowadzenie na istniejącym lotnisku zmian, które mogą mieć wpływ na sytuację ruchu lotniczego na lotnisku poprzedzić należy stosownym wnioskiem do Ministerstwa Komunikacji. Również i w tym przypadku organ nie zastosował powyższej normy prawnej. Z kolei z art. 32 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze stanowił, że zarząd lotniska należy do organizacji państwowej lub społecznej albo osoby prawnej, która otrzymała świadectwo rejestracji lotniska. Takie świadectwo otrzymało Stowarzyszenie A i tylko ten podmiot w świetle art. 32 mógł pełnić funkcję zarządzającego lotniskiem. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że zarówno argumenty organu podnoszące, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy ustawy Prawo lotnicze z 1962r., jak też wskazujące na Stowarzyszenie B, jako władającego (zarządzającego) lotniskiem, nie mogły zostać uwzględnione. Reasumując, stwierdzone powyżej uchybienia stanowią istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały - expressis verbis zostało to wskazane w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie waga naruszeń prawa jakich dopuścił się organ przy podejmowaniu uchwały bezwzględnie przesądza, że nie mógł zostać uwzględniony wniosek jego pełnomocnika w przedmiocie stwierdzenia nieważności wyłącznie tylko tej części uchwały, która dotyczy terenów użytkowanych przez Stowarzyszenie A. Sąd nie mógł uwzględnić powyższego wniosku również z tego względu, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest wykazu z ewidencji gruntów i mapy z numerami działek (organ przedłożył jedynie zbiorczy wykaz właścicieli nieruchomości), wobec czego nie można było jednoznacznie ustalić, które działki są w użytkowaniu strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził nieważność uchwały. Upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stoi na przeszkodzie w stwierdzeniu jej nieważności, jako że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego - art. 94 ust. 1 o s.g. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a. O wykonalności orzeczono na zasadzie art. 152 p.p.s.a. ----------------------- 7