II SAB/Gl 69/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie nierozpatrzenia wniosku o odtworzenie znaków granicznych 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta R. do wydania aktu załatwiającego wnioski skarżącego z dnia [...] r. w terminie 30 dni; 2) zasądza od Prezydenta Miasta R. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. obecnie skarżący A. W. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o "odtworzenie granic jego posesji", tj. ponowne usadowienie słupków granicznych na działce nr 1 w dzielnicy [...] przy ul. [...], informując, że słupki te zostały zniszczone w trakcie modernizacji drogi [...]oraz przeprowadzania kanalizacji na jego działce i w jej sąsiedztwie. Kolejnym pismem z dnia [...]r. skarżący wystąpił o "odtworzenie zniszczonych granic" na działce nr 2 przy ul. [...] w R. Pismem z dnia [...]r. skarżący wezwał Prezydenta R. do uregulowania stanu prawnego tych nieruchomości oraz usunięcia naruszenia prawa: art. 104 § 1, art. 10 § 1, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 kpa zarzucając, że nie wydano decyzji zamykającej postępowanie. W odpowiedzi Zastępca Prezydenta Miasta R. pismem z dnia r. podał, że kamienie graniczne działek nr 1 i 2 zostały odtworzone po robotach kanalizacyjnych. Gdy zaś idzie o działkę nr 2, sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym z uwagi na warunki atmosferyczne. W tym stanie rzeczy skarżący pismem z dnia [...] r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się wyznaczenia Prezydentowi R. terminu do załatwienia jego wniosku z dnia [...]r. w przedmiocie odtworzenia znaków granicznych na jego działkach nr 1 i 2, zniszczonych w trakcie modernizacji drogi krajowej nr [...] i budowy kanalizacji. Nadto, żalący się domagał się wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]na podstawie art. 66 § 3 kpa, orzekło o zwrocie pisma z dnia [...]r. Zdaniem Kolegium, niniejszy przypadek nie jest bowiem indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej, załatwioną w drodze decyzji administracyjnej, lecz ma związek z wykonywaniem przez Prezydenta cywilnoprawnych kompetencji właściciela nieruchomości. Właściwy do rozstrzygnięcia sporu jest zatem sąd powszechny, co uzasadnia zwrot podania. A. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie jego zażalenia, bowiem Urząd Miasta R. nie zlecił ponownego odtworzenia dwóch znaków granicznych na działce nr [...], podobnie jak i na działce nr[...], na którą bez jego zgody umieszczono korytka odwadniające. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], SKO w K. orzekło o utrzymaniu w mocy swojego poprzedzającego postanowienia, wyjaśniając że przy wznowieniu położenia znaków granicznych w trybie art. 39 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie przewidziano wydawania decyzji administracyjnych, a tym samym nie ma podstaw do stosowania przepisów procedury administracyjnej (art. 37 kpa). Rozstrzygnięcie sporu co do położenia znaków granicznych należy zaś do sądu. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zaskarżył bezczynność Prezydenta Miasta R. polegającą na braku rozpatrzenia jego wniosków z dnia [...]r. oraz z dnia [...]r. Ponadto wniósł o uchylenie obydwu postanowień Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący zarzucił, że w wyniku złożenia wniosków z dat [...]r. zostało wszczęte postępowanie zgodnie z art. 61 § 1 kpa, lecz nie nastąpiło załatwienie sprawy w trybie przepisów kodeksu co do formy i terminów. Nadto, w świetle art. 30 i 33 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, załatwienie sprawy o rozgraniczenie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Tymczasem Kolegium błędnie zinterpretowało materiał dowodowy i stan prawny, bowiem przepis art. 37 kpa nie ma zastosowania do postanowień i decyzji, lecz jest swoistym środkiem zwalczania bezczynności organu administracji publicznej. Skarżący wskazał ponadto, że jeżeli nawet organ administracji, do którego został złożony wniosek uznaje się za niewłaściwy, to winien był wydać postanowienie, o którym mowa w art. 65 § 1 lub w art. 66 § 3 kpa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia [...] r., na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozdzielone zostały wniesione przez skarżącego skargi na dwie odrębne sprawy: pierwsza ze skargi na postanowienie SKO w K. z dnia [...] r., zaś druga ze skargi na bezczynność Prezydenta R. Pierwsza z tych skarg została rozpoznana przez tut. Sąd nieprawomocnym wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Gl 957/09, którym to wyrokiem oddalono skargę Z kolei skarga na bezczynność Prezydenta R. jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność organu jest dopuszczalne jedynie w zakresie spraw, o których mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Tymczasem żądania i roszczenia skarżącego mogą być realizowane wyłącznie w drodze stosownego powództwa przed sądem powszechnym. Na rozprawie w dniu [...] r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Dodatkowo skarżący wskazał, że doszedł do wniosku, iż przedmiotem jego żądań winno być przeprowadzenie przez organ rozgraniczenia nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Przechodząc do oceny zasadności skargi wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tj. w sprawach, w których sądy administracyjne właściwe są do rozpoznawania skarg na: decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z powyższej regulacji wynika, że skarga na bezczynność dotyczy niepodejmowania przez organy administracji publicznej aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, a więc takich, które odnoszą się do konkretnego podmiotu i regulujących jego sytuację prawną. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownej czynności (zob.: T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996, s. 62-63). W pierwszej zatem kolejności należało rozstrzygnąć, czy w niniejszej sprawie zwłoka organu w załatwieniu wniosku skarżącego należy do przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Na tak postawione pytanie należało udzielić pozytywnej odpowiedzi. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem organu, że wnioski skarżącego sprowadzały się w istocie do żądania odtworzenia (wznowienia) znaków granicznych. Tego rodzaju sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej. Na podstawie art. 39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeśli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące w tym zakresie działalność gospodarczą, zaś z czynności wznowienia sporządza się protokół. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków granicznych, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Regulacja ta przesądza, że do wznowienia znaków granicznych nie ma zastosowania kodeks postępowania administracyjnego, zatem załatwienie sporu nie następuje przez wydanie decyzji administracyjnej, czy też wydanie zaświadczenia przez organ administracji. Podmiotami zainteresowanymi we wznowieniu są zaś jedynie właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich. Spór w przedmiocie położenia znaków granicznych nie został też przekazany do kompetencji organów administracji powyższą ustawą – w przeciwieństwie do rozgraniczenia nieruchomości (art. 30-33 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Umknęło jednak organowi, że w myśl art. 66 § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje zaś w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Pomimo zatem, że żądanie skarżącego co do meritum nie podlegało załatwieniu w postępowaniu administracyjnym, to jednak organ nie tylko miał podstawę prawną, ale wręcz był zobowiązany w niniejszej sprawie do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 66 § 3 kpa. Skoro tak, to w świetle przytoczonych na wstępie niniejszych rozważań regulacji, stwierdzić przyjdzie, że nie wydanie tego właśnie postanowienia stanowi o dopuszczalności skargi na bezczynność Prezydenta Miasta R. Stwierdzić przyjdzie ponadto, że skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącemu w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 p.p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa). Takie zażalenie wniesione zostało przez skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. pismem z dnia [...] r. Co prawda jego rozpoznanie nastąpiło poprzez wydanie postanowienia opartego na innej podstawie prawnej, jednakże dla stwierdzenia dopuszczalności skargi na bezczynność kwestia ta nie ma znaczenia. Wobec powyższego, skoro brak jest przeszkód formalnych, to przystępując do merytorycznej oceny skargi stwierdzić przyjdzie, że jest ona uzasadniona. Z przepisu art. 35 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Przepis art. 36 kpa przewiduje wprawdzie sytuację, w której czas załatwienia sprawy może przekroczyć także termin dwumiesięczny, zobowiązuje jednak organ do powiadomienia o tym fakcie stron postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Do określonych wyżej terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, np. zawieszenia postępowania, w czasie którego terminy załatwiania spraw nie biegną (art. 103 kpa), okresów opóźnień spowodowanych przez stronę, np. nieuzupełnienie we wskazanym przez organ terminie braków wniosku, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu, np. niedysponowanie aktami sprawy przekazanymi innemu organowi związku z toczącym się równolegle postępowaniem. Wobec jednoznacznego określenia przez organ, że wnioskowana sprawa jest sprawą o charakterze cywilnoprawnym i należy do właściwości sądów powszechnych, należy uznać, że niczym nie jest uzasadniona dalsza zwłoka organu w wydaniu postanowienia z art. 66 § 3 kpa. Dopiero bowiem to postanowienie otwiera stronie drogę do kontroli zasadności stanowiska organu w przedmiocie właściwości. W przeciwnym wypadku stanowisko organu administracji publicznej w tym przedmiocie pozostawałoby poza kontrolą instancyjną i sądowoadministracyjną, co z kolei pozostawałoby w sprzeczności z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę na bezczynność organu za zasadną i orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 149 p.p.s.a. Wskazać przy tym przyjdzie, że określony w wyroku termin do załatwienia sprawy liczy się od dnia doręczenia akt organowi, zaś akta te zwrócone zostaną przez Sąd po uprawomocnieniu się orzeczenia (art. 286 p.p.s.a.). O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200 p.p.s.a. Na marginesie wskazać przyjdzie, że wnioskowanie przez skarżącego dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie mogło w żaden sposób przesądzić, iż organ pozostaje w bezczynności w tym przedmiocie. Nie zmienia to jednak faktu, iż z takim wnioskiem skarżący może wystąpić do organu w każdym czasie. Dopuszczalnym jest również dokonanie przez skarżącego zmiany lub modyfikacji żądań skierowanych do organu w pismach z dnia [...] i [...] r., jednakże to uprawnienie przysługuje stronie jedynie do czasu wykonania przez organ niniejszego wyroku.