II SA/Gd 787/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję. Pan J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 października 2009 r., którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwany dalej K.p.a. uchylono decyzję Starosty wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót budowlanych i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27 lipca 2009 r. J. B., działając na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) zwanej dalej U.p.b. zgłosił organowi pierwszej instancji roboty budowlane polegające na wymianie poszycia dachowego na istniejącym budynku położonym przy ul. [..] w U., na działce nr [..]. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2009 r. organ zażądał uzupełnienia zgłoszenia, a następnie – po złożeniu przez skarżącego wymaganej dokumentacji – w dniu 19 sierpnia 2009 r. wniósł sprzeciw. W podstawie prawnej decyzji wskazano na art. 30 ust. 9 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 5 U.p.b., a w uzasadnieniu stwierdzono, że na działce oznaczonej nr [...] w U. prowadzone jest przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie administracyjne (sprawa nr [...]) którego przedmiotem jest rozbiórka samowolnie wzniesionej przybudówki (ganku) do budynku pensjonatowo– budowlanego. Postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 16 czerwca 2009 r. nakazującej rozbiórkę, zaś obecnie toczy się postępowanie odwoławcze. Organ podał, że w sytuacji gdy na terenie znajduje się obiekt budowlany w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki właściwy organ wydaje decyzję o odmowie pozwolenia na budowę. Okoliczności powyższe, w przekonaniu organu, stanowiły podstawę do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b. Kwestionując to stanowisko J. B. wniósł odwołanie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej w dniu 19 października 2009 r. decyzji kasacyjnej stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W pierwszej kolejności wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 U.p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Przepis ten wyłącza pewną kategorię robót budowlanych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w celu odformalizowania procedury zgłoszenia niektórych prac budowlanych, w tym remontów istniejących obiektów. Natomiast regulacja zawarta w art. 30 ust. 6 U.p.b., zastosowana przez organ pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, enumeratywnie wylicza sytuacje, w których właściwy organ wnosi sprzeciw do zgłoszenia. Zdaniem Wojewody, już sama podstawa prawna decyzji z dnia 19 sierpnia 2009r. zastosowana przez organ pierwszej instancji jest wadliwa, gdyż w rzeczywistości U.p.b. nie zawiera art. 30 ust. 9 pkt 2, a powołanie art. 35 ust. 5 U.p.b., mającego ścisłe zastosowanie do postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowi nadinterpretację. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 5 U.p.b. właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. W przekonaniu Wojewody, stosowanie tego przepisu poprzez analogię, do procedury zgłaszania robót budowlanych jest ograniczone, gdyż ustawodawca wskazał wyraźnie, iż przepis art. 35 ust. 5 U.p.b. dotyczy pozwolenia na budowę. Poza tym w przypadku zgłoszenia nie ma obowiązku złożenia projektu budowlanego, zawierającego projekt zagospodarowania działk,i który podlega zatwierdzeniu w formie decyzji. Związek pomiędzy art. 30 ust. 6 pkt 2 U.p.b. a innym przepisem (art. 35 ust. 5 U.p.b.), jest nieuprawniony, tym bardziej, że zakres przedmiotowy zgłoszenia nie odpowiada zakresowi orzeczonej rozbiórki. W decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 czerwca 2009 r.. nakazano dokonanie rozbiórki samowolnie wzniesionego ganku przykrytego monolitycznym stropodachem wykończonym terakotą, natomiast zgłoszenie dokonane przez J. B. zakłada wymianę pokrycia dachu z papo – dachówki na blacho – dachówkę. Wymaga zatem wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy zgłaszający będzie wykonywać roboty budowlane również w tej części budynku, która została wzniesiona samowolnie w 2005 r. Zdaniem Wojewody, sankcja uniemożliwiająca wykonanie jakiegokolwiek późniejszego remontu w innej części domu, niż ta w stosunku do której wydano nieprawomocną decyzję nakazująca rozbiórkę, byłaby nieproporcjonalna. Wojewoda wskazał także, że Starosta ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśni także, czy zgłaszający J. B., pomimo braku decyzji ostatecznej w sprawie, faktycznie rozpoczął wykonywanie zgłoszonych robót budowlanych z dniem 15 września 2009 r., jak podał w odwołaniu. Wówczas bowiem zachodzić będzie uprawniony związek pomiędzy art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 5 U.p.b. w tym znaczeniu, że zgłoszone roboty budowlane naruszą inne przepisy, tj. właśnie art. 35 ust. 5 U.p.b. Wszystkie te okoliczności uzasadniają ponowne przeprowadzenie postępowania, co zdaniem Wojewody uzasadnia uchylenie decyzji Starosty z dnia 19 sierpnia 2009 r. W obszernej skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący skoncentrował się na kwestionowaniu rozstrzygnięcia Starosty, formułując zarzuty tożsame z argumentami organu odwoławczego, które doprowadziły do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. J. B. podniósł zatem, że decyzja Starosty została wydana z została bez podstawy prawnej, gdyż U.p.b. nie zawiera art. 30 ust. 9 pkt 2. Argumentował też, że roboty remontowe nie wymagają pozwolenia na budowę, co oznacza że sprzeciw Starosty był nieuprawniony i bezpodstawnie pozbawił J. B. możliwości remontu przeciekającego dachu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale powinien także wadliwości kontrolowanego aktu uwzględniać z urzędu. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa, skutkiem czego skarga, jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. Kontrolowana decyzja narusza stanowiący podstawę jej wydania przepis art. 138 § 2 K.p.a., a naruszenie tego przepisu postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy pominął bowiem znaczenie jakie dla rodzaju jego rozstrzygnięcia powodował upływ terminu z art. 30 ust. 5 U.p.b. Zdaniem Sądu okoliczność upływu tego terminu w sprawie uniemożliwiała organowi podjęcie decyzji kasacyjnej wymienionej w art. 138 § 2 K.p.a. Art. 30 ust. 5 U.p.b. przewiduje dla organu rozpatrującego zgłoszenie 30 – dniowy termin na wniesienie sprzeciwu po upływie którego inwestor może przystąpić do wykonywania zgłoszonych robót. W omawianej sprawie – z uwagi na uprzednie zobowiązanie inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji – termin ten rozpoczął bieg z dniem uzupełnienia zgłoszenia i został on przez organ pierwszej instancji zachowany. Decyzja o sprzeciwie została doręczona skarżącemu przed upływem 30 dni od momentu uzupełnienia dokumentacji. Z kolei organ odwoławczy zaskarżonym rozstrzygnięciem podjętym już po upływie tego terminu uchylił decyzję o sprzeciwie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jest to wadliwe, albowiem w ponownie prowadzonym postępowaniu organu pierwszej instancji termin ten nie rozpocznie na nowo biegu, a organ pierwszej instancji nie odzyska kompetencji do wniesienia sprzeciwu. Wskazany w art. 30 ust. 5 U.p.b. termin do wniesienia sprzeciwu jest tzw. terminem materialnym, co oznacza, że z jego upływem następuje wygaśnięcie kompetencji organu. Tylko zatem zakreślonych ramach czasowych organ administracji uprawniony jest do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie ma umocowania. Skutkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wyeliminowanie z obiegu prawnego decyzji o sprzeciwie i uznanie wniesionego w terminie sprzeciwu za niebyły. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji wnoszącej sprzeciw po terminie określonym w art. 30 ust. 5 U.p.b. musi uwzględnić specyfikę instytucji zgłoszenia i uwzględnić ją przy podejmowaniu swojego rozstrzygnięcia. Upływ terminu z art. 30 ust. 5 U.p.b. powoduje bowiem, że organ odwoławczy jest ograniczony w wyborze rodzaju rozstrzygnięć z art. 138 K.p.a. i w takiej sytuacji może orzec albo o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy (w obiegu prawnym pozostaje wówczas wydana w czasie trwania kompetencji organu pierwszej instancji decyzja o sprzeciwie), albo o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie), albo też o umorzeniu postępowania odwoławczego (gdy zachodzą ku temu przesłanki: decyzja o sprzeciwie organu pierwszej instancji pozostaje w takim przypadku w obrocie prawnym). Takie stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i sąd rozpatrujący niniejszą sprawę je w pełni podziela (por. wyroki NSA: z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie II OSK 724/08, z dnia 6 marca 2009 r. w sprawie II OSK 307/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 października 2009r. w sprawie II SA/Gd 276/09 dostępne w Internecie https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec tego, że w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie mógł wydać rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 K.p.a. to zaskarżona decyzja podjęta w oparciu o powyższy przepis podlegała uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej P.p.s.a. Ponownie rozpatrując odwołanie skarżącego organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania Sądu, to znaczy przyjmie niemożność załatwienia sprawy decyzją kasacyjną z art. 138 § 2 K.p.a. Orzekając merytorycznie natomiast organ zastosuje prawidłową podstawę prawną biorąc pod uwagę dostrzeżone nieprawidłowości organu pierwszej instancji polegające na zastosowaniu art. 30 ust. 9 pkt 2 U.p.b., którego w rzeczywistości nie ma, jak również na zastosowaniu art. 35 ust. 5 U.p.b. mającego ścisłe zastosowanie do postępowań o udzielenie pozwolenia na budowę nie zaś w sprawach zgłoszeniowych, tym bardziej że w niniejszej sprawie zakres przedmiotowy zgłoszenia nie odpowiada zakresowi rozbiórki orzeczonej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 16 czerwca 2009 r. Konieczne jest również wyjaśnienie, czy zgłaszający będzie wykonywać roboty budowlane również w tej części budynku, która została wzniesiona samowolnie w 2005r. oraz czy zgłaszający J. B., pomimo braku decyzji ostatecznej w sprawie, faktycznie rozpoczął wykonywanie zgłoszonych robót budowlanych z dniem 15 września 2009 r., jak podał w odwołaniu. Może bowiem zachodzić wówczas uprawniony związek pomiędzy art. 30 ust. 6 pkt 2 i art. 35 ust. 5 U.p.b. w tym znaczeniu, że zgłoszone roboty budowlane naruszą inne przepisy, tj. właśnie art. 35 ust. 5 U.p.b. Zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy dokładnie wyjaśni powyższe zagadnienia stosownie do art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i rozstrzygnie sprawę decyzją merytoryczną. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy - z uwagi na niemożność podjęcia decyzji kasacyjnej – musi we własnym zakresie sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i w zależności od dokonanych ustaleń rozstrzygnąć sprawę decyzją merytoryczną.