I SA/Gd 4/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. sprawy ze skargi W. B. i A. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 9 listopada 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz strony skarżącej kwotę 357(trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 3 sierpnia 2009 r. W.B. i A.B. złożyli wniosek o umorzenie na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej upea, postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytuły wykonawczego nr [...] z dnia 12 grudnia 2006 r., w zakresie zastosowanych środków egzekucyjnych w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę zobowiązanych. Zobowiązani złożony wniosek uzasadnili faktem przedawnienia egzekwowanego zobowiązania. Naczelnik Urzędu Skarbowego postanowieniem z dnia 7 września 2009 r., wydanym na podstawie art. 59 § 1 pkt 7 upea, odmówił umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego, stwierdzając, że nie doszło do przedawnienia egzekwowanego zobowiązania, a zatem prowadzona egzekucja jest dopuszczalna. W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie zobowiązani ponowili argumentację zawartą w złożonym wniosku i wskazali na niedopuszczalność zastosowanych środków egzekucyjnych innych niż egzekucja z nieruchomości ze względu na przedawnienie zobowiązania z końcem 2006r. Powyższe miało wynikać z faktu nie doręczenia zobowiązanym jeszcze przed upływem terminu przedawnienia zawiadomień o zastosowanych środkach egzekucyjnych. Również wszczęcie wobec A.B. postępowania karno skarbowego nie spowodowało przerwania biegu termin przedawnienia. Dyrektor Izby Skarbowej po rozpoznaniu wniesionego zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że w myśl art. 138 § 2 Kpa, mającego zastosowanie w niniejszym postępowaniu na mocy art. 18 upea organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując natomiast sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dalej Dyrektor Izby wywiódł, przytaczając treść art. 59 § 1 i § 4 upea, że w przypadku, gdy zachodzi choćby jedna z przesłanek wymienionych wart. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny jest zobowiązany do dokonania umorzenia postępowania egzekucyjnego. Tym samym organ egzekucyjny wydaje postanowienie, o którym mowa w art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po dokładnym zbadaniu, czy w rozpatrywanej sprawie nie występują przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Z akt przedmiotowej sprawy wynika zaś, że organ egzekucyjny rozpatrując wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego ograniczył zbadanie sprawy do przesłanki określonej w art. 59 § 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przyjmuje się, że wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw do umorzenia postępowania. Organ egzekucyjny jest natomiast obowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wydania postanowienia bądź o umorzeniu postępowania bądź o odmowie umorzenia postępowania. Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że obowiązkiem Naczelnika Urzędu Skarbowego jako organu egzekucyjnego było w niniejszej sprawie odnieść się do wszystkich przesłanek, o których mowa w art. 59 § 1 upea. Organ egzekucyjny, wydając postanowienie odmawiające umorzenia egzekucji stwierdza bowiem, że w sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności wymienionych w art. 59 § 1 upea. Z uzasadnienia postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego winno zatem wynikać, że organ egzekucyjny przeprowadził postępowanie wyjaśniające w odniesieniu do wszystkich przesłanek umorzenia egzekucji, a postanowienie wydano na podstawie art. 59 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku W.B. i A.B. wnieśli o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej z dnia 9 listopada 2009 r., zarzucając mu naruszenie art. 6, 7, 8 i art. 138 § 2 Kpa oraz art. 59 § 1 pkt 7 i § 4 upea. W uzasadnieniu złożonej skargi podniesiono wszystkie argumenty mające przemawiać za niedopuszczalnością prowadzonej egzekucji, a nadto wskazano, że organ II instancji miał wszelkie podstawy, aby dokonać rozstrzygnięcia merytorycznego i nie istniały żadne powody aby sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem skarżących, działanie Dyrektora Izby Skarbowej odwleka jedynie rozstrzygnięcie kwestii niedopuszczalności prowadzonej egzekucji. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że narusza ono przepis art. 138 § 2 Kpa, w takim zakresie, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zauważyć przy tym należy, powtarzając pogląd wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2005 r. sygn. SA/Sz 2273/03 (publ. Biul. Skarb. 2005/4/30), że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów postawionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Pogląd ten znajduje oparcie w treści art. 138 Kpa, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zakwestionowanej odwołaniem decyzji (art.138 § 1 pkt 1 Kpa), bądź uchylenie i zmiana tej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 Kpa). Podkreślić jednocześnie trzeba, iż kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 1989 r., sygn. IV SA 1278/88 (publ. "Kodeks postępowania administracyjnego...", str. 342). Zgodnie z treścią art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może wydać decyzję uchylającą decyzję organu pierwszej instancji i przekazującą sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wyłącznie wtedy gdy zostaną spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie, a mianowicie, gdy zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części. Uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 jest zatem wyraźnie ograniczone przesłankami wskazanymi w tym przepisie prawa. Inne wady postępowania ani wady decyzji organu pierwszej instancji nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji przewidzianej w tym przepisie. Zgodnie z ustalonym tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie poglądem, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 Kpa. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Skarbowej rozpoznając wniesione zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego, pomimo tego, że wskazywał na zaistnienie tylko jednej z przesłanek uzasadniających umorzenie (wymienioną w pkt 7 art. 59 § 1 upea) winien zainicjować przeprowadzenie postępowania mającego na celu stwierdzenie czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek wymienionych przez ustawodawcę w treści art. 59 § 1 upea. Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Przepis art. 59 § 1 upea stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się: 1) jeżeli obowiązek został wykonany przed wszczęciem postępowania; 2) jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał; 3) jeżeli egzekwowany obowiązek został określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego, orzeczenia sądowego albo bezpośrednio z przepisu prawa; 4) gdy zachodzi błąd co do osoby zobowiązanego lub gdy egzekucja nie może być prowadzona ze względu na osobę zobowiązanego; 5) jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny; 6) w przypadku śmierci zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z osobą zmarłego; 7) jeżeli egzekucja administracyjna lub zastosowany środek egzekucyjny są niedopuszczalne albo zobowiązanemu nie doręczono upomnienia, mimo iż obowiązek taki ciążył na wierzycielu; 8) jeżeli postępowanie egzekucyjne zawieszone na żądanie wierzyciela nie zostało podjęte przed upływem 12 miesięcy od dnia zgłoszenia tego żądania; 9) na żądanie wierzyciela; 10) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Umorzenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić, gdy na skutek zgłoszonych zarzutów wyjdą na jaw przeszkody lub wady postępowania, albo wtedy, gdy okoliczności te zostaną ujawnione w toku kontroli postępowania przeprowadzonej z urzędu przez organ egzekucyjny, a także na wniosek zobowiązanego lub wierzyciela. Istotą umorzenia jest przerwanie postępowania, uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych oraz rozstrzygnięcie o dalszym nieprowadzeniu postępowania. Przyczyny uzasadniające umorzenie zostały enumeratywnie wymienione w przytoczonym wyżej art. 59 u.p.e.a. Wśród nich można wyróżnić przeszkody trwałe i przemijające. Przy przeszkodzie trwałej np. śmierć zobowiązanego, gdy obowiązek jest ściśle związany z jego osobą, w tej sprawie nie będzie już można wszcząć postępowania egzekucyjnego. Jeżeli występuje przeszkoda przemijająca - np. brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia - po doręczeniu upomnienia będzie można ponownie wszcząć postępowanie, o ile obowiązek w dalszym ciągu nie będzie wykonany. Pogląd ten nie budzi wątpliwości w literaturze przedmiotu - por. np. W. Chróścielewski [w:] W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2006, s. 353-354; L. Klat-Wertelecka, Umorzenie administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] J. Niczyporuk, S. Fundowicz, J. Radwanowicz, System egzekucji administracyjnej, Warszawa 2004, s. 288. Instytucja umorzenia postępowania egzekucyjnego ma na celu jego zakończenie z przyczyn natury formalnej, gdy w danej, konkretnej sytuacji zaistniałej w jego toku wykonanie obowiązku przez zobowiązanego jest niemożliwe lub niedopuszczalne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 804/06, LEX nr 289091). Ostateczne postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego nie ma przy tym waloru res iudicata. Organ egzekucyjny może zatem w toku prowadzonego postępowania wielokrotnie badać czy to na wniosek złożony przez zobowiązanego, czy też z urzędu, czy nie zaszła przesłanka do umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Za nieracjonalne uznać zatem należy stanowisko zaprezentowane przez Dyrektora Izby Skarbowej, nie wynika ono także z żadnego przepisu upea, że w przypadku wniesienia przez zobowiązanego wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego, wskazującego na zaistnienie jednej z przesłanek wymienionych w przepisie art. 59 § 1 upea, organ egzekucyjny miałby prowadzić postępowanie mające na celu wykluczenie zaistnienia pozostałych przesłanek, co miałoby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego w odpowiedzi na złożony wniosek postanowienia. Zauważyć przy tym należy, że przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego mają bardzo różnorodny charakter i mogą się pojawiać w różnym czasie. Trudno sobie też wyobrazić, aby po złożeniu wniosku przez zobowiązanego, organ egzekucyjny badał zaistnienie przesłanki wymienionej w pkt 6 art. 59 § 1 upea i dał wyraz temu badaniu w uzasadnieniu postanowienia, stanowiącego odpowiedź na złożony wniosek. Trafnie przy tym w swych wywodach zauważa Dyrektor Izby Skarbowej, że wniosek zobowiązanego stanowi oświadczenie wiedzy dotyczące zaistnienia podstaw do umorzenia, zaś organ egzekucyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Postępowanie to jest jednak ograniczone do wyjaśnienia, czy zachodzi przesłanka wskazana we wniosku. Oczywiście, gdyby w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego wyszłaby na jaw inna z przesłanek wymienionych w art. 59 § 1 upea, organ egzekucyjny umorzyłby postępowanie egzekucyjne pomimo nie zaistnienia przesłanki wskazanej we wniosku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę uwzględnił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 tej ustawy.