III SA/Lu 562/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski,, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak,, Protokolant Asystent sędziego Jerzy Parchomiuk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Rektora Uniwersytetu Medycznego z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o skreśleniu cudzoziemca z listy studentów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dziekana Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Akademii Medycznej z dnia [...] listopada 2007 r.; 2. określa, że w/w decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Rektora Uniwersytetu Medycznego na rzecz skarżacego F. D. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2009 r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365), Prorektor ds. Kształcenia Uniwersytetu Medycznego w L.– po rozpoznaniu odwołania F. D. od decyzji Dziekana Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Akademii Medycznej z dnia [...] listopada 2007 r. - uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz z akt sprawy wynikało, że F. D. podjął studia w październiku 2002 r., zaliczył I, II i III rok w obowiązującym terminie. Nie zaliczył na IV roku ćwiczeń w semestrze VIII i w związku z tym decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. skreślono go z listy studentów. Decyzja nie zawierała pouczenia o terminie i sposobie jej zaskarżenia. W świetle akt sprawy, w dniu [...] września 2009 r. F. D. wniósł podanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Kilka dni później (w dniu [...] września 2009 r.) skorzystał z prawa wniesienia odwołania od tejże decyzji. W tych okolicznościach Prorektor Uniwersytetu Medycznego w L. uznał, że odwołanie wniesiono w terminie i nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. w przedmiocie unieważnienia kwestionowanej przez stronę decyzji. Oceniając ją, Prorektor UM stwierdził, że jest ona rozstrzygnięciem wadliwym, wydanym z naruszeniem przepisów proceduralnych określonych w art. 9 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wyjaśnia, jakie motywy legły u podstaw orzeczenia o skreśleniu strony z listy studentów. Wobec tego - zdaniem Prorektora UM – skarżoną decyzję należało w trybie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze sądowej F. D. zarzucił, że : - decyzja z dnia [...] listopada 207 r. została podpisana przez organ I i II instancji łącznie i w związku z tym powinna być unieważniona – stosownie do treści art. 156 § 1 k.p.a.; - brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.. We wnioskach skargi F. D. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji Prorektora UM, unieważnienia decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę profesjonalny pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna z następujących względów. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że podstawową funkcją sądów administracyjnych jest kontrola działalności administracji publicznej. Wynika to z treści art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres kontroli wyznacza również przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sądowa kontrola zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności podjętych przez organ administracji publicznej dotyczy całokształtu mających zastosowanie w sprawie przepisów procesowych (i materialnoprawnych) i nie może być zawężana do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyżej powołane przepisy w granicach sprawy, uznał skargę za uzasadnioną. Jak wynika z akt sprawy decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. o skreśleniu skarżącego F D z listy studentów podjął Dziekan Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym Akademii Medycznej w L., M. S. wspólnie z Prorektorem ds. Kształcenia w tejże Uczelni, J. R. Decyzja ta jest obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidującym, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ wyższego stopnia (tu - Prorektor ds. Kształcenia w .Akademii Medycznej w L.) decyduje jako organ I instancji o skreśleniu skarżącego z listy studentów. Oceny o kwalifikowanym naruszeniu prawa nie zmienia fakt, iż w/w decyzja została podpisana przez Dziekana Wydziału Lekarskiego z Oddziałem Stomatologicznym AM w L. Skarżący F. D. miał prawo wystąpić z wnioskiem o unieważnienie omawianej decyzji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony (art. 157 § 2 k.p.a.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 k.p.a.). Rzeczą Prorektora ds. Kształcenia Uniwersytetu Medycznego w L. było w pierwszej kolejności ustalić jaka jest rzeczywista treść żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] września 2009 r. W postępowaniu administracyjnym – wszczynanym na wniosek strony organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania wynikającego z wniosku. Organ, do którego takie podanie wpływa, zobowiązany jest w możliwie precyzyjny sposób ustalić przedmiot żądania (wniosku). Dopiero tak wyjaśnione okoliczności faktyczne rzeczywistych intencji danej osoby pozwalają określić treść żądania i ustalić, czy podanie dotyczy i jakiej sprawy z zakresu administracji publicznej, a następnie ustalić organ właściwy rzeczowo, miejscowo i instancyjnie. W rozpatrywanej sprawie pismem z dnia [...] września 2009 r. skierowanym do Rektora UM w L. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego kwalifikowane naruszenie prawa polegało na łącznym podpisaniu decyzji przez organ I i II instancji. Analiza tego wniosku wskazuje, że niewątpliwie treścią żądania skarżącego było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący z ostrożności procesowej wystąpił w piśmie dnia [...] września 2009 r. adresowanym do Rektora UM w L. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od powyższej decyzji. Odpowiedzią organu na w/w wniosek oraz sformułowane w tym samym piśmie zarzuty pod adresem kwestionowanego rozstrzygnięcia była wyłącznie zaskarżona decyzja Prorektora ds. Kształcenia UM w L. podjęta w dniu [...] października 2009 r. Skarżący domagał się uchylenia tejże decyzji. Jak wcześniej wyjaśniono Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi – stosownie do treści art. 134 p.p.s.a i dlatego z urzędu wziął pod uwagę występującą w sprawie przesłankę nieważności zaskarżonej decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, iż skarżący domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, co potwierdził w trakcie rozprawy przed Sądem w dniu [...] marca 2010 r. Wskazał przy tym, że nie otrzymał postanowienia rozstrzygającego wniosek w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyjaśnił także, iż decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. doręczono mu w Dziekanacie prawdopodobnie w pierwszej połowie września 2008 r. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156 – 158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Jednakże zanim organy rozpoczną badanie, czy wskazana decyzja dotknięta jest wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a, mają obowiązek ustalić, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność tego postępowania nadzwyczajnego. W pierwszej fazie postępowania, organ wyjaśnia treść żądania strony (jeżeli ma wątpliwości jaki jest faktyczny zakres żądania), czy żądanie wniesione zostało przez legitymowany podmiot oraz bada z urzędu swoją właściwość do rozpatrzenia złożonego żądania. Artykuł 19 k. p..a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Oznacza to, iż obowiązkiem organu przed wszczęciem postępowania – zarówno z urzędu jak i na wniosek – jest zbadanie swojej właściwości i niepodejmowanie czynności w razie wyniku negatywnego. Wobec wyraźnego żądania zawartego we wniosku z dnia 24 września 2009 r. oraz złożenia "z ostrożności procesowej" podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, arbitralnym jest stwierdzenie Prorektora ds. Kształcenia UM w L., iż w trakcie postępowania odwoławczego nie mógł orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. z uwagi na inny zakres i charakter jego działań jako organu odwoławczego. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest – w myśl art. 157 § 1 k.p.a – organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia, czyli właściwość instancyjną w postępowaniu administracyjnym, określa art. 17 k.p.a. Kontrolę decyzji administracyjnych w tym zakresie sprawują wymienione w nim organy wyższego stopnia. Organami wyższego stopnia – w myśl art. 17 pkt 3 k.p.a – w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego przepisu – są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. O tym, które organy pełnią rolę organów wyższego stopnia, rozstrzygają ustawy szczególne. Taką ustawą szczególną w przypadku kontrolowanej sprawy jest ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Przewiduje ona, że organami uczelni są rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych. Kierownikiem wydziału jest dziekan (art. 60 ust. 6). Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej służy odwołanie do rektora (art. 70 ust. 2). Wobec tego można przyjąć, że dziekan pełni funkcje organu I instancji w postępowaniach administracyjnych dotyczących indywidualnych spraw studentów, zaś rektor uczelni jest organem wyższego stopnia. Za takim rozwiązaniem przemawia także treść art. 190 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w powiązaniu z jej art. 207 ust. 1. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów, w przypadku nieuzyskania zaliczenia semestru lub roku w określonym terminie. Od takiej decyzji przysługuje odwołanie do rektora i jego decyzja jest ostateczna (art. 190 ust. 3). Artykuł 207 ust. 1 ustawy Prawo szkolnictwie wyższym wprowadza zasadę, że do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 7 i 8 podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawy rekrutacji i odwołań od decyzji komisji rekrutacyjnych ustawodawca normuje w art. 169 ust. 7 i 8, ale nie ma przeszkód, aby zasada odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczyła nie tylko w/w spraw. W świetle powyższych rozważań należy uznać, że Prorektor ds. Kształcenia UM w L. bezpodstawnie przekształcił treść wniosku skarżącego z dnia [...] września 2009 r. o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. w odwołanie od tejże decyzji. Zdaniem Sądu, takie postępowaniu organu drugiej instancji rażąco narusza przepisy prawa w zakresie prowadzenia i rozstrzygnięcia sprawy, która powinna być prowadzona w trybie nadzwyczajnym tj. art. 156 – 158 k.p.a., a nie w trybie odwoławczym regulowanym przepisami art. 127 – 140 k.p.a. W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. sprawia, iż przedwczesną byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości skreślenia skarżącego z listy studentów. Z powyższych względów oraz stwierdzając, że obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) Sąd uznał, że tego rodzaju uchybienie stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności na mocy w/w przepisu w związku z 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ten ostatni przepis przewiduje, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku (w pkt 1). Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 uzasadnia art. 152 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. O zwrocie kosztów postępowania (w pkt 3) Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.