I OSK 1720/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P.-C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 352/09 w sprawie ze skargi J. P.-C. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 23 września 2009 r., II SA/Wa 352/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. P.–C. na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej z [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. P.–C. pismem z 26 września 2008 r., zażądała od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wydania zaświadczenia, czy dane osobowe jej nieżyjącej matki – Z. A. K.- P., córki T., urodzonej [...] marca 1927 r. są tożsame z danymi osobowymi Z. P., które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, figurującymi pod poz. [...]. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej postanowieniem z [...] października 2008 r. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Po rozpatrzeniu zażalenia, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej, postanowieniem nr [...] z [...] stycznia 2009 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa i w związku z art. 29a ust. 1 ustawy z 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 z późn. zm.; dalej jako "ustawa o IPN"), utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2008 r.. W uzasadnieniu organ wskazał, że do art. 29a ust. 1 ustawy o IPN nie ma zastosowania art. 35a ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym osoba najbliższa zmarłego może wykonywać uprawnienia wynikające z art. 30-35 oraz art. 35b ustawy, a zatem z pominięciem uprawnień opisanych w art. 29a ust. 1 ustawy. Wobec czego, stosowanie przepisu art. 29a ust. 1 ustawy o IPN, ogranicza się jedynie do osoby wnioskodawcy, który wystąpi z przedmiotowym wnioskiem w swoim imieniu. J. P.–C. wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego. W odpowiedzi, organ wskazał, iż osobnym pismem z 23 października 2008 r. skarżąca została dodatkowo poinformowana o możliwości wystąpienia z wnioskiem przewidzianym w art. 30 ust. 1 ustawy o IPN - o udostępnienie interesujących ją dokumentów. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29a ust. 1 ustawy o IPN i zainicjowanym przez J. P.–C. nie ma zastosowania art. 35a ust. 4 ustawy o IPN. W związku z tym, stosowanie przepisu art. 29a ust. 1 ogranicza się jedynie do osoby wnioskodawcy, który wystąpi z wnioskiem w swoim imieniu o wydanie stosownego zaświadczenia. Ustawodawca nie przewidział rozciągnięcia uprawnienia zawartego w tym przepisie na osoby bliskie, tak jak to uczynił wobec innych trybów informacyjnych określonych w art. 30-35 oraz 35b ustawy. Sąd nie zgodził się ponadto z rozwiązaniem, polegającym na zastosowaniu przez Prezesa IPN przepisów art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa, podkreślając, że informacje zawarte w archiwach IPN są informacjami reglamentowanymi i dostęp do nich jest możliwy wyłącznie w trybach ściśle uregulowanych w przepisach omawianej ustawy. Do trybu wydawania zaświadczeń uregulowanego w kpa (art. 217 i art. 218), stosowne przepisy ustawy o IPN (tu zwłaszcza istotnego dla rozstrzygnięcia administracyjnego art. 29a ust. 1 i art. 35a ust. 4) stanowią lex specialis, a zatem stosowanie do takich spraw przepisów kpa jest wyłączone. Inne rozumowanie niweczyłoby sens odrębnego uregulowania tych kwestii przez ustawę o IPN, skoro dostęp do informacji można byłoby uzyskać stosując zasady przewidziane w kpa. W skardze kasacyjnej z 23 listopada 2009 r., J. P.–C. zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 września 2009 r., II SA/Wa 352/09. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.; dalej jako p.u.s.a.), art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 2, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w związku z art. 47 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka i Obywatela oraz art. 8 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 pkt 4, art. 5 § 2 pkt 3, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa w związku z art. 1 pkt 1, art. 5, art. 7 i art. 43 ust. 1 ustawy o IPN - poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż organy IPN nie mają kompetencji i obowiązku wydawania zaświadczeń na zasadach ogólnych, przewidzianych w Rozdziale VII kpa, a jednocześnie przez uznanie katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępniony w Instytucie Pamięci Narodowej od 26 listopada 2004 r., o którym mowa w art. 29a ustawy o IPN, za dokument organów bezpieczeństwa państwa, co doprowadziło do oddalenia skargi. Wniesiono o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przyznała, że w przypadku zwrócenia się przez jednostkę do Prezesa IPN z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, czy dane osobowe jej zmarłej osoby najbliższej tożsame są z danymi zamieszczonymi w katalogu, nie może znaleźć zastosowania art. 29a ustawy o IPN. Jednocześnie w art. 35a ust. 4 ustawa ta nie wskazuje, aby uprawnienia wynikające z art. 29a wykonywać mogła osoba najbliższa zmarłego w rozumieniu art. 115 § 11 kk. Nie przesądza jednak o braku możliwości wydania przez Prezesa IPN żądanego zaświadczenia na podstawie przepisów ogólnych, tj. na podstawie art. 1 pkt 4, art. 5 § 2 pkt 3, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa. W ocenie skarżącej, wykładnia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o IPN oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa, zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, a prowadząca do wniosków o tak wąskim zakresie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań prowadzonych przez organy Instytutu Pamięci Narodowej jest nieuzasadniona, a wręcz niedopuszczalna. Stosownie do art. 43 ust. 1 ustawy o IPN, postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów kpa, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Sąd prezentuje wąską wykładnię pojęcia "sprawy uregulowane w ustawie", odnosząc je jedynie do konkretnych postępowań, które szczegółowo uregulowane zostały w Rozdziale 4 ustawy o IPN. Według skarżącej, rozumienie pojęcia "sprawy uregulowane w ustawie" powinno być znacznie szersze i obejmować wszelkie sprawy dotyczące dostępu do dokumentów organów bezpieczeństwa państwa znajdujących się w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej i innych dokumentów stworzonych przez Instytut Pamięci Narodowej i znajdujących się w jego posiadaniu, w szczególności katalogu. Mając na względzie szerokie rozumienie pojęcia "spraw uregulowanych w ustawie" o IPN, znajdujące odzwierciedlenie w jej art. 1 pkt 1, w postępowaniach prowadzonych przez organy Instytutu Pamięci Narodowej powinny znajdować zastosowanie przepisy kpa, w tak szerokim zakresie, w jakim przepisy ustawy o IPN nie stanowią inaczej, to jest w zakresie, w jakim nie występuje konkretne wyłączenie stosowania określonych przepisów kpa w określonym zakresie. W działalności organów Instytutu Pamięci Narodowej zastosowanie znajdują zatem również przepisy Działu VII kpa regulującego autonomicznie podstawy i tryb wydawania zaświadczeń przez organy administracji. W szczególności nie sposób przyjąć, iż art. 29a ustawy o IPN w jakikolwiek sposób ogranicza, czy też wyłącza stosowanie przepisów art. 1 pkt 4, art. 5 § 2 pkt 3, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa. Istotną dla sprawy kwestią jest fakt, że ustawa o IPN posiada własną definicję organów bezpieczeństwa państwa - w art. 5 - oraz dokumentów - w art. 7. Stosownie do tych definicji, a jednocześnie w świetle przepisu art. 1 pkt 1 ustawy o IPN, w sposób jednoznaczny stwierdzić należy, że katalog nie jest dokumentem organów bezpieczeństwa państwa. Co oznacza, że w zakresie dostępu do zawartych w nim informacji, zastosowanie winny znajdować zasady ogólne kpa, dotyczące wydawania zaświadczeń. Jedyne odstępstwo, na korzyść osób zainteresowanych, stanowi na gruncie ustawy o IPN jej art. 29a. Niezależnie od tego, jakie ograniczenia w dostępie do dokumentów organów bezpieczeństwa państwa przewiduje ustawa o IPN, nie znajdują one zastosowania do katalogu, który, stworzony przez IPN w 2004 r., nie jest dokumentem organów bezpieczeństwa państwa. Skarżąca uzyskała dostęp do całości dokumentów dotyczących jej zmarłej matki i na obecnym etapie nie jest dla niej istotne, jaka jest ich zawartość. Skarżąca dąży obecnie do ustalenia, czy dane osobowe jej zmarłej matki są danymi, które przy istotnym współudziale IPN krążą w Internecie, jako dane etatowego oficera, bądź tajnego współpracownika. Zaskarżony wyrok uniemożliwił skarżącej realizację art. 47 Konstytucji RP, przyznający jednostce prawo do ochrony życia rodzinnego. Jeśli natomiast chodzi o grunt prawa międzynarodowego i regulacje przyjęte w wiążących RP umowach międzynarodowych, prawo jednostki do poszanowania życia rodzinnego gwarantuje art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Jednocześnie skarżony wyrok zamknął skarżącej drogę do właściwego sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP) i skutecznego środka odwoławczego (art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności). W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, dotyczący art. 29a ust. 1 ustawy o IPN. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Instytutu Pamięci, na wniosek, informuje w ciągu 14 dni w formie zaświadczenia, czy dane osobowe wnioskodawcy są tożsame z danymi osobowymi, które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 5, oraz innych osób, udostępnionym w Instytucie Pamięci od dnia 26 listopada 2004 r. W wyroku z 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 750/09 wskazano, że z uwagi na szczególne uregulowania zawarte w art. 29a ustawy o IPN i w związku z treścią art. 43 tej ustawy, niedopuszczalne jest wydawanie przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej zaświadczeń w innym, co do zakresu informacji przedmiocie, niż określony w powołanym art. 29a tej ustawy. Wskazany przepis, jako jedyny spośród całej ustawy przewiduje formę zaświadczenia i określa przy tym szczególny zakres i warunki wydawania zaświadczeń. Natomiast tryb dostępu do innych informacji uregulowany został w kolejnych przepisach ustawy i przybiera on albo formę czynności technicznej – udostępnienia do wglądu kopii określonych dokumentów (zanonimizowanych oraz niezanonimizowanych, ewentualnie także wydania tych dokumentów na wniosek osoby uprawnionej), albo też formę decyzji o odmowie udostępnienia dokumentów ze zbiorów IPN. Uprawnienia, które może wykonywać osoba najbliższa zmarłego (w rozumieniu art. 115 § 11 kk), określone są w art. 35a ust. 4 ustawy o IPN. Należy do nich przede wszystkim wskazane w art. 30 ustawy o IPN: prawo wystąpienia z wnioskiem do Instytutu Pamięci o udostępnienie do wglądu kopii dokumentów dotyczących tej osoby. Powyższe oznacza, że J. P.–C. nie mogła żądać wydania zaświadczenia, czy dane osobowe jej nieżyjącej matki, Z. A. K.- P., córki T., urodzonej [...] marca 1927 r. są tożsame z danymi osobowymi Z. P., które znajdują się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa, figurującymi pod poz. [...]. Przeciwny pogląd wywodzi się z błędnej wykładni art. 43 ust. 1 zd. 1 ustawy o IPN. Dlatego też, zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 2, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 47 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP, art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Człowieka i Obywatela oraz art. 8 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w związku z art. 1 pkt 4, art. 5 § 2 pkt 3, art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 § 1 kpa w związku z art. 1 pkt 1, art. 5, art. 7 i art. 43 ust. 1 ustawy o IPN nie może odnieść zamierzonego skutku. Przepisy te nie pozostają w związku z normą prawną zawartą w art. 29a ustawy o IPN, przewidującą formę zaświadczenia dla udzielenia ściśle określonej informacji. Dla realizacji praw i ochrony osób zainteresowanych w szerszym zakresie, zawarte są w tej ustawie inne uregulowania, nie będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał prawidłowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i zasadnie oddalił skargę J. P.-C., uznając za niemożliwe wydanie zaświadczenia w oparciu o inny przepis niż art. 29a ust. 1 ustawy o IPN, będący przepisem szczególnym stosownie do brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy o IPN. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.