II SA/Łd 79/10

Dnia 16 marca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na roboty budowlane 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] i postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego B. N. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. N. pozwolenia na roboty budowlane instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. A. 26 w Ł. Od powyższej decyzji odwołali się J. i H. W. oraz M. W., którzy w tożsamych, co do treści, odwołaniach zarzucili naruszenie przepisów Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, pomimo nieposiadania przez inwestora zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Podnieśli także, że nie byli informowani o prowadzeniu postępowania w tej sprawie i tym samym nie mogli brać w nim udziału. Odwołujący oświadczyli ponadto, że nie wyrażają zgody na prowadzenie robót budowlanych instalacji gazowej w budynku przy ul. A. 26, ponieważ obecnie prowadzone jest postępowanie przed Sądem Rejonowym dla Ł.-W. w Ł. sygn. akt II NS 536/06. Po rozpatrzeniu odwołania J. i H. małżonków W. Wojewoda decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 9 września 2009 r. B.N. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie rozbudowy wewnętrznej instalacji gazowej na terenie nieruchomości położonej przy ul. A. 26 w Ł. Pismem z dnia 21 września 2009 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku, poprzez złożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakreślonym terminie B.N. złożył wniosek o pozwolenie na budowę, postanowienie Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. sygn. akt II Ns 1126/05 z dnia 16 lutego 2007 r. o podziale nieruchomości do użytkowania oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody inwestor załączył do wniosku oświadczenie w rozumieniu art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w którym wskazał, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 13/1 w obrębie ewidencyjnym [...], jednostce ewidencyjnej Ł. – G. (nie podając adresu tej nieruchomości), wynika z aktu notarialnego Rep. A nr [...] oraz postanowienia Sądu sygn. akt II NS 1126/05 z dnia 16 lutego 2007 r., których kserokopie załączył do wniosku. Jego zdaniem nie można się zgodzić z opinią organu I instancji, że przedmiotowe oświadczenie jest wypełnione prawidłowo. W rozważanym oświadczeniu inwestor nie wskazał imion i nazwisk oraz adresów współwłaścicieli nieruchomości. Niewłaściwie określił również stosunek zobowiązaniowy łączący go z pozostałymi współwłaścicielami oraz wymienione w punkcie 6 akty prawne, które w swojej treści nie potwierdzają prawa inwestora do wyłącznego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jedynie stanowią o jej podziale do korzystania i prawie do współwłasności. W ocenie organu odwoławczego Prezydent nie ustalił również prawidłowo stron postępowania, nie powiadomił ich zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i nie zobowiązał inwestora, po analizie przedłożonych dokumentów, do przedłożenia zgody współwłaścicieli na realizację inwestycji. Stwierdzone błędy uzasadniały zatem, zgodnie z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a., uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi B.N., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego G.Z., wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez przyjęcie, że doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W jej uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że współwłaścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A. 26 są B.N. w 2/3 jej części oraz J.W., H.W. i M.W. każde z nich w 1/9 części. Skoro zatem odwołujący złożyli w ustawowym terminie odwołanie, to mieli świadomość o wydanym na rzecz skarżącego pozwoleniu na budowę. Odwołujący, podnosząc zarzut niepowiadomienia ich o toczącym się postępowaniu i w konsekwencji uniemożliwienia im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, faktycznie wskazali na przesłankę wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dodatkowo pełnomocnik zarzucił, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. udzielił J. i H. małżonkom W. pozwolenia na zbudowanie przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego oraz przyłącza gazowego do budynku mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A. Powyższa decyzja nie została wówczas doręczona współwłaścicielce nieruchomości J.N., co więcej - J.N. nie została powiadomiona o toczącym się w tym zakresie postępowaniu. W konsekwencji, w obrocie prawnym pozostaje decyzja administracyjna wydana z analogicznym naruszeniem prawa, na które powołali się obecnie wnoszący odwołanie. Do skargi załączono akt notarialny z dnia [...] r. Rep. A nr [...] oraz z dnia [...] r. Rep. A. [...], decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i wskazał, że organ I instancji ponownie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił B.N. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji gazowej. Na rozprawie w dniu 16 marca 2010 r. stawili się pełnomocnik skarżącego, który poparł skargę oraz pełnomocnicy organu i uczestników postępowania, którzy wnieśli o jej oddalenie. Dodatkowo pełnomocnik organu oświadczył, że decyzja organu I instancji, którą podjęto po wydaniu decyzji kasacyjnej, będącej obecnie przedmiotem skargi, została zaskarżona przez B.N. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów, aniżeli w niej podniesione. W rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W ramach kontroli legalności konkretnego aktu administracyjnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy). Jednocześnie sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy). Sąd, badając w tym kontekście zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. uchylającą rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu B.N. pozwolenia na roboty budowlane instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. A. 26 Ł. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stwierdził, że została ona wydana z istotnym uchybieniem proceduralnym, co musiało skutkować usunięciem jej z obrotu prawnego. Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji w dniu 5 listopada 2009 r. w siedzibie organu I instancji zostały złożone tożsame, co do treści odwołania J. i H. małżonków W. oraz M. W. Wymienione odwołania wraz z aktami sprawy przy piśmie organu I instancji z dnia 12 listopada 2009 r. zostały przekazane Wojewodzie [...], celem ich rozpatrzenia. O fakcie tym powiadomiono inwestora oraz wszystkich odwołujących. Wojewoda [...] natomiast nie dostrzegł odwołania M.W. i wydał zaskarżoną decyzję jedynie po rozpatrzeniu odwołania J. i H. małżonków W., naruszając tym samym dyspozycję art. 138 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze ( § 1). Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (§ 2). W ocenie Sądu, użyty przez ustawodawcę zwrot "wydaje decyzję" oznacza, że w przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu jest ich łączne rozpoznanie w jednym terminie i wydanie w ich przedmiocie jednego rozstrzygnięcia. Co więcej, w sytuacji, gdy w postępowaniu występuje więcej niż jedna strona, organ odwoławczy powinien wstrzymać się z wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy dopóki wszystkim stronom postępowania nie upłynie termin do złożenia środka odwoławczego od rozstrzygnięcia organu I instancji. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni podziela, podkreśla się, że w przypadku, gdy od decyzji organu I instancji złożonych zostaje wiele odwołań, organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich tych odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji jedną decyzją umorzy w postępowanie odwoławcze w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, który dawałby im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu I instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem (por. pkt 1 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07 – Lex nr 513841). Wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego uznać należy, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania obu odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, obligującym uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 450/07 – Lex nr 518832). Warto w tym miejscu zwrócić również uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04 (Lex nr 176134), w którym wyrażono pogląd, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa (jako wydanej bez podstawy prawnej). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie stoi na stanowisku, iż uchylenie się przez Wojewodę [...] od rozpatrzenia odwołania M.W. jest istotnym uchybieniem proceduralnym mającym wpływ na wynik sprawy i z tego też powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać w obrocie prawnym. W przekonaniu Sądu, w celu usunięcia naruszenie prawa z obrotu prawnego, należało również wyeliminować decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia B.N. pozwolenia na budowę instalacji gazowej oraz postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], stwierdzające, że odwołanie B. N. od decyzji z dnia [...] r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wspomniane akty administracyjne podjęte zostały niewątpliwie w związku z zaskarżoną decyzją kasacyjną Wojewody w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze Wojewoda [...] zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i w rezultacie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. Wobec zaistnienia powyższego uchybienia Sąd nie widzi konieczności odnoszenia się do zarzutów podniesionych w skardze. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w trybie art. 200 i 205 § 2 w/w ustawy w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U nr 163, poz. 1348 ze zm.), zaś w oparciu o regulację art. 153 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. B.C.